论行政驳回诉讼请求判决
张辅伦

　　行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式——维待、撤销、限期履行和变更判决已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求判决这一新的判决形式在理论上和立法、司法实践中被提上议事日程。最高法院刚刚通过的司法解释就明确规定了行政驳回诉讼请求这一新的判决形式。本文就行政驳回诉讼请求判决的法律地位、意义、涵义和适用范围等问题进行探讨，以期抛砖引玉。
一、行政驳回诉讼请求判决的法律地位
　　我国《行政诉讼法》第54条规定，人民法院对行政案件经过审理，根据具体行政行为的不同情况，分别作出维持、撤销(含部分撤销并可判决被告重新作出具体行政行为)、限期履行、变更等判决。行政驳回诉讼请求判决并非《行政诉讼法》规定的判决形式之一，也就是说，行政驳回诉讼请求判决并未被《行政诉讼法》所确认。但是，《行政诉讼法》规定的四种判决形式已不能完全适应当前各种类型的行政案件，完善行政诉讼的判决形式——增设行政驳回诉讼请求这一新的判决形式的呼声日渐高涨，将行政驳回诉讼请求判决在立法中予以明确规定已成为国内行政法学界和行政审判实务界人士的共识，响应这一呼声同时也是司法实践的需要，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》1(以下简称《若干解释》)第50条和56条明确规定了行政驳回诉讼请求判决形式。这就从司法解释上肯定了行政驳回诉讼请求判决的法律地位。
二、行政诉讼中增设行政驳回诉讼请求判决的意义
　　从法学理论上看，行政诉讼法与民事诉讼法和刑事诉讼法共同构成我国的诉讼法体系。在法律渊源方面，可以说我国的行政诉讼法渊源于民事诉讼法。1982年《民事诉讼法》(试行)明确规定，人民法院审理行政案件，依照民事诉讼法的有关规定；最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》也明确规定，人民法院审理行政案件，行政诉讼法没有明确规定的，参照民事诉讼法的有关规定。可见行政诉讼法与民事诉讼法具有密不可分的联系。从法律规定来看，二者有许多原则、制度是相同或相通的，行政诉讼与民事诉讼的审判程序也基本一致2。《民事诉讼法》规定，人民法院对原告不合法的诉讼请求应依法判决驳回。笔者以为，《行政诉讼法》也可借鉴这一规定，对原告的某些诉讼请求予以驳回。
　　虽然在《行政诉讼法》的起草过程中，关于“相对人请求无理，行政机关具体行政行为正确、合法的，人民法院应维持具体行政行为而不是驳回原告的诉讼请求”的意见已为立法机关所接受3。但是，维持判决并不能解决司法实践中所面临的合法具体行政行为的全部问题。例如，行政机关不作为正确、合法，法院判决维持毫无意义；又如对于行政机关合法的事实行为，不以书面或口头形式作出，仅仅表现为一种客观状态，如何维持?还有相对人对具体行政行为的合法性已无异议，仅就行政赔偿起诉的，如果相对人的请求不合法，如何处理?再如行政诉讼中行政机关改变原具体行政行为，相对人不申请撤诉，仍坚持要求对原具体行政为进行审查的，如果审理认为原具体行政行为合法的，能否适用维持判决?等等问题都需要用一种新的判决形式——驳回诉讼请求判决来解决。可见，增设驳回诉讼请求判决是司法实践的需要。
　　事实上，我国《行政诉讼法》虽未明确规定驳回诉讼请求这一判决形式，但是《行政诉讼法》第41条第(3)款规定提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据，人民法院经过审理，认为原告的诉讼请求没有相应的事实依据时，其诉讼请求就得不到法律保护，人民法院对原告的诉讼请求应当作实体上驳回处理(包括判决维持具体行政行为)。因而可以说确立驳回诉讼请求判决是《行政诉讼法》的暗含意思，而且也符合一般的诉讼理论。
　　同时，行政诉讼中增设驳回诉讼请求判决有利于保护原告的诉讼权利(如对超过起诉期限的起诉，判决驳回诉讼请求而不是裁定不予受理或驳回起诉，就是对原告起诉权的保护)；防止当事人滥诉、缠诉(如对附带行政赔偿诉讼，若判决驳回行政赔偿的诉讼请求，就比仅仅维持原具体行政行为更能有效地防止当事人再诉，因为维持判决并不能解决是否赔偿的问题，只有驳回诉讼请求才能彻底否定当事人的赔偿请求)；简化行政审判程序，提高行政行为的法律效力，更好地保护公共利益，更好地实现行政诉讼的价值4。
　　但是，我们也不能过高地估计行政驳回诉讼请求判决的作用，在实践中，更不能滥用行政驳回诉讼请求判决，作为司法解释确定的判决形式之一，它的适用范围应该受到严格的限制(有关这一问题本文将在第四部分详细论述)。人民法院的审判人员尤其要从观念上避免“着重审查原告的诉讼请求”。因为行政诉讼法的中心任务是对具体行政行为的合法性进行审查。《行政诉讼法》第5条明确规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查”。如果只审查或着重审查原告的诉讼请求，则会忽视对具体行政行为的合法性审查，不仅有悖于行政诉讼法的宗旨和中心任务，而且还会导致错误地维持被告行政机关的具体行政行为的结果(因为原告的诉讼请求不合法并不等于被告行政机关的具体行政行为必然合法)，达不到行政诉讼法“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的目的。
三、行政驳回诉讼请求判决的涵义
　　由于我国唯一的一部对具体行政行为进行司法审查的法律——《行政诉讼法》没有规定驳回诉讼请求这一判决形式，因而理论上对这种判决形式的研究极少。关于这方面的学说和论著几乎没有。借鉴民事诉讼法学的有关原理，笔者将行政驳回诉讼请求判决界定为“人民法院对行政案件经过审理以后，依法作出的对原告的实体诉讼请求予以否定(或不予满足)的一种判决。它具有以下两个法律特征：
　　1?行政驳回诉讼请求判决与其他判决形式一样，具有强制性、权威性、终结性、实体性和合法性的特点。
　　2?行政驳回诉讼请求判决具有否定性。行政驳回诉讼请求判决是对当事人实体诉讼请求从正面直接予以否定的一种判决，不同于其他四种判决的判决形式。
四、行政驳回诉讼请求判决的适用范围
　　行政驳回诉讼请求判决的适用范围即适用对象，亦即对相对人的哪些诉讼请求，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》的规定和立法精神、法律原则及有关法学理论，结合行政审判实践，笔者以为行政驳回诉讼请求判决主要适用于以下七种情况：
　　1?原告提起行政诉讼超过法定的起诉期限的。超过法定起诉期限即超过诉讼时效期限，是指当事人没有在法律规定的有效期限内起诉，因而丧失了请求人民法院运用审判权保护其合法权益的权利。在民事诉讼法中，根据最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对超过诉讼时效期限的案件，人民法院仍应受理，受理后，查明无中断、中止、延长事由的，判决驳回诉讼请求。在行政审判中，由于《行政诉讼法》没有具体规定，目前实践中一般是采取驳回起诉或者不予受理的办法处理。笔者以为这样处理欠妥。因为行政诉讼中对原告超过法定起诉期限的规定就是民事诉讼中诉讼时效的规定，参照最高人民法院《关于贯彻执行〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第153条的规定，对原告超过法定期限起诉的，人民法院应当驳回诉讼请求而不是驳回起诉或者不予受理。因为裁定不予受理是人民法院认为原告起诉不符合起诉条件，对其作出不予受理的处理；驳回起诉是对已经受理的案件，人民法院经过进一步审查认为不符合起诉条件而作出的驳回起诉权的认定。无论是不予受理还是驳回起诉均是人民法院对不符合起诉条件的请求作出的剥夺其程序意义上诉权的决定，是对诉讼程序的处理，不涉及实体问题。而《行政诉讼法》第41条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实依据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。是否超过起诉期限并不是起诉的必要条件，因而原告的起诉只要符合上述四个条件，法院就不能不予受理，受理后也不能驳回起诉。超过法定起诉期限，原告仍享有诉权，只是丧失了实体上请求法律保护的权利，即丧失了胜诉权，法院应作出驳回诉讼请求的判决。驳回诉讼请求判决是人民法院对原告实体意义上胜诉权的否定，与裁定不予受理或驳回起诉对原告程序意义上诉权的否定有本质不同。但是，《若干解释》第44条第(6)项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。笔者以为这一规定有悖于《行政诉讼法》第41条关于起诉条件的规定和立法精神。鉴于《若干解释》刚刚施行不久，修订尚需一段时间，在修订之前，宜按《若干解释》执行。
　　2?对行政机关合法的行政事实行为起诉的。尽管《行政诉讼法》和有关司法解释并未使用行政事实行为这一概念，但是行政执行实践中的行政事实行为是一个不容回避的问题。结合《行政诉讼法》、《行政复议法》和行政法学理论，笔者将行政事实行为界定为行政机关、法律法规授权的组织及其公务人员在行政执法过程中(或因行政执法的需要)作出的，非以设定相对人权利义务为目的的具体行政行为。《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定即“对限制人身自由或者对财产的查封、扣压、冻结等行政强制措施不服的；”“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件。”都含有一定量的行政事实行为。原告对行政事实行为不服提起的诉讼，人民法院经审查认为行政事实行为合法、原告的诉讼请求无理的，不能适用维持判决。因为行政事实行为非法律行为，不以口头或书面形式作出，多为行政法律行为的执行行为，主要表现为一种客观状态或产生某种事实效果5。例如公安人员在追捕脱逃的因赌博被行政拘留的相对人的过程中使用了武器造成了相对人身体的伤害，相对人对使用武器的行为不服起诉要求撤销并赔偿损失，人民法院审查认为使用武器的行为符合《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》的规定，因而可以判决驳回原告的诉讼请求。
　　3?起诉行政机关不作为理由不成立的。行政机关不作为是指行政机关依法应当履行一定职责或作出某种行为而没有履行或没有作出的，也有人称之为“没有履行”、“没有办理”或“没有发放”。根据《行政诉讼法》第11条和《行政复议法》第6条的规定，相对人“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；”“认为符合法定条件申请行政机关履行保护人身权、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；”“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”均可提起行政诉讼。如果行政机关上述不作为行为正确、合法(如履行时机不成熟、办理条件不充分、申请不符合法定条件、行政机关对是否履行该项法定职责具有自由裁量权等等)人民法院维持已无实际意义，这时可以判决驳回原告的诉讼请求——驳回原告要求行政机关作为的诉讼请求。
　　4?对行政机关合法但不合理的具体行政行为起诉的。根据《行政诉讼法》第5条的规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”也就是说，人民法院审理行政案件，只审查行政行为的合法性，不审查行政行为的合理性。在行政诉讼中，人民法院对合法但不合理的具体行政行为如果撤销则违反了《行政诉讼法》第54条的规定，因为具体行政行为并未达到违法的程度；如果判决维持则有支持肯定不合理的具体行政行为之嫌，也给行政机关纠正自己的不合理行政行为造成障碍。因而可以判决驳回原告的诉讼请求。这样既不违反行政诉讼法的立法精神，又给行政机关纠正自己的不合理的行政行为留有余地。
　　5?对相对人单独或附带提起的行政赔偿诉讼，如果行政赔偿诉讼请求不能成立，可以判决驳回诉讼请求。满足原告单独或附带提起行政赔偿诉讼请求，必须建立在行政机关具体行政行为违法且造成原告合法权益损害的基础之上。如果行政机关的具体行政行为合法或者具体行政行为虽然违法但并未损害原告的权益或者只损害了原告的非法权益(如行政机关对违章建筑的拆除)，则人民法院应依法认定原告行政赔偿诉讼请求不能成立，判决驳回诉讼请求。因为在这种情况下，要么不涉及具体行政行为的合法性问题(如单独提起行政赔偿诉讼)，这时只能驳回原告的诉讼请求；要么虽然涉及具体行政行为的合法性，但具体行政行为的合法性问题并非原告与行政机关争议的焦点，也不是人民法院审查的中心任务，仅仅对合法的具体行政行为进行维持或对违法具体行政行为予以撤销并不能解决行政赔偿争议，人民法院不仅要维持合法的具体行政行为或撤销违法的具体行政行为，同时还应驳回原告不合法的行政赔偿请求，只有这样才能全面解决行政争议和行政赔偿争议。
　　6?对行政诉讼中被告改变其所作的具体行政行为，原告不申请撤诉的。根据《若干解释》第五十条的规定，在行政诉讼中，被告改变具体行政行为，原告不申请撤诉，人民法院通过对原具体行政行为进行审查，认为原具体行政行为正确、合法，只能驳回原告的诉讼请求而不能维持原具体行政行为。因为如果人民法院维持原具体行政行为，由于行政机关已经作出一个新的具体行政行为，则会出现两个行政行为——行政机关改变后的具体行政行为和人民法院审判权维持的原具体行政行为同时有效并存的结果，而这两个具体行政行为本身又存在差异，让行政机关和原告无所适从，不知执行哪个具体行政行为为好。如果人民法院驳回原告的诉讼请求，则行政机关只能执行改变后的具体行政行为，原具体行政行为自然失效。
　　7?被诉具体行政行为合法，但因情况变化(或称情势变更)需要变更或废止的。这主要是指被诉具体行政行为作出的当时是合法的(因而不能撤销)，但是因为情况变化，需要变更或终止其效力，人民法院不宜判决维持，因为如果法院判决维持，就丧失了变更或终止其效力的可能性，被告行政机关会认为，既然具体行政行为被人民法院生效的判决所维持，也就不能再改变了，这就可能使有害的行政行为延续下去，对社会、对他人造成不利影响。为了给行政机关处理情势变更留有余地，可以采取驳回原告诉讼请求的办法6。例如，某市政府根据城市总体规划，计划修建一座立交桥，征用部分耕地，耕地所有者或者使用者不服起诉，在诉讼中，市政府总体规划变更，不需征用耕地，这时人民法院就不能撤销原征用耕地的行为(因为征用耕地是根据原来的总体规划进行的)，也不能判决维持征用耕地的行为(因为情况发生变化，现在不必征用耕地)，只能判决驳回原告的诉讼请求，由行政机关自行变更或终止征用耕地的行政行为。
　　(作者单位：湖北省高级人民法院)
　　
　　
　　注释：
　　11999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日起施行。
　　2参见林莉红著：《行政诉讼法概论》，武汉大学出版社1992年版，第6页。
　　3参见江必新著：《行政诉讼问题研究》，中国人民公安大学出版社1989年版，第220—222页。
　　4参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53—67页。
　　5陈新民著：《行政总论》，三民书局民国八十四年修订五版，第313页—315页。
　　6参见江必新主编：《行政诉讼与土地管理法新解》，时事出版社1999年3月版，第56页。
宁夏回族自治区人大常委会


宁夏回族自治区法制宣传教育条例

（1996年10月17日宁夏回族自治区第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过
　　2005年1月10日宁夏回族自治区第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议修订）

　　第一章 总 则

　　第一条 为了加强法制宣传教育工作，提高全社会的法律意识和法制观念，增强公民的法律素质，保障宪法、法律、法规的实施，根据《中华人民共和国宪法》和有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。

　　第二条 自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以及对有接受教育能力的公民开展法制宣传教育活动，适用本条例。

　　第三条 法制宣传教育的基本任务是，普及宪法和法律、法规的基本知识，增强公民的法律素质，促进依法办事、依法行政、公正司法，提高全社会的法治化管理水平。

　　第四条 法制宣传教育工作应当坚持全面规划，统一组织，突出重点，分类指导的原则。坚持法治与德治、学法与用法相结合。

　　第五条 法制宣传教育工作的对象是一切有接受教育能力的公民，重点是担任领导职务的人员、国家机关工作人员、青少年，企业事业单位和其他组织的管理人员。

　　第六条 县级以上人民政府负责本行政区域内法制宣传教育工作的统一规划，并组织实施。

　　县级以上人民政府司法行政部门负责本行政区域内的法制宣传教育工作。

　　自治区各行政（行业）主管部门负责指导本系统的法制宣传教育工作。


　　第二章 目标和任务

　　第七条 全体公民应当通过多种方式和途径，自觉学习法律知识，增强法律意识，做到知法、守法，依法行使公民权利，履行公民义务。

　　第八条 担任领导职务的人员、国家机关工作人员应当带头学法、用法，提高依法决策、依法行政、公正司法、依法管理的能力和水平。

　　第九条 司法人员和行政执法人员应当熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规和规章，提高自身法律素质，做到文明、严格、公正执法。

　　第十条 青少年应当学习和掌握必要的法律常识，自觉遵纪守法，提高预防违法犯罪、维护自身合法权益的能力。

　　第十一条 企业事业单位和其他组织的管理人员应当掌握相关法律、法规、规章的规定，提高依法经营、依法管理水平。


　　第三章 组织管理及其职责

　　第十二条 各级人民政府应当将法制宣传教育作为社会主义精神文明和民主法制建设的重要组成部分，组织实施，建立健全法制宣传教育工作目标管理责任制。

　　第十三条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当建立健全法制宣传教育工作机构，经常开展多种形式的法制宣传教育活动，普及法律知识，将法制宣传教育工作纳入年度工作计划，完善工作制度。

　　第十四条 县级以上人民政府司法行政部门应当履行下列职责：

　　 （一）贯彻执行有关法律、法规、规章和决定、决议；

　　（二）拟定和组织实施法制宣传教育工作规划和年度计划；

　　（三）协调、指导、督促和检查本地区的法制宣传教育工作；

　　（四）组织、协调法制宣传教育工作的培训、考试、考核；

　　（五）开展法制宣传教育工作的调查研究，总结推广典型经验；

　　（六）决定或者建议实施有关奖惩事项；

　　（七）办理法制宣传教育工作的其他事项。

　　第十五条 文化、新闻、出版、广播、电视部门和大众传播媒介、文艺演出团体、图书音像出版等单位应当开展经常性的法制宣传教育。

　　新闻媒体单位应当开展公益性的法制宣传教育活动。

　　第十六条 人事行政部门、政府法制部门应当加强国家公务员的依法行政、法制宣传教育工作，加强行政执法人员法律知识的培训、考核工作。

　　各类培训机构，应当将基本法律知识和相关的业务法律知识列入教学计划，加强考试、考核。

　　第十七条 教育行政部门应当将法制宣传教育的内容列入教学大纲，并组织实施，做到计划、教材、课时、师资落实。

　　各类学校应当根据教学大纲和教育特点，保证完成法制教育课时教学任务，组织参加社会实践活动，提高青少年的法律素质。

　　国家机关、社会团体和其他组织应当结合各自的职能，加强对青少年的法制宣传教育工作，健全和完善学校、家庭、社会共同参与、齐抓共管的工作制度。

　　第十八条 工商行政管理部门应当将法制宣传教育工作列入私营经济组织和个体工商户管理的重要内容，有计划地组织开展相关的法律知识的宣传教育活动。

　　第十九条 公安、民政、劳动保障等行政管理部门应当按照各自的职责，加强对流动人口、失业人员的法制宣传教育。

　　第二十条 工会、共青团、妇联等群众团体和其他组织，应当发挥职能作用，面向相关群体普及和宣传法律知识，提高职工、妇女和青少年依法维护其自身合法权益的能力。

　　第二十一条 　居民委员会、村民委员会应当采取多种形式，开展经常性的法制宣传教育工作。

　　第四章 考试与考核

　　第二十二条 法制宣传教育实行考试、考核制度。

　　国家机关、社会团体的工作人员，企业事业单位和其他组织的管理人员应当参加统一组织的法律知识考试或者考核。

　　考试、考核由司法行政部门会同有关部门组织实施。

　　第二十三条 国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当将工作人员的学法、执法、守法情况列为年度考核的内容之一。

　　国家机关任命领导职务的，应当对拟任职人员进行执法实绩的考核。

　　第二十四条 行政执法人员应当经法律知识考试或者考核合格后，方可授予执法资格；考试、考核由有关主管部门组织实施。

　　第二十五条 法官、检察官、人民警察的法律知识培训和考试、考核，依照国家有关法律、法规执行。

　　第五章 保障与监督

　　第二十六条 县级以上人民政府及其有关部门应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告法制宣传教育工作情况，接受监督检查。

　　第二十七条 县级以上人民政府司法行政部门应当加强对本行政区域法制宣传教育工作的组织、指导、督促和检查。

　　国家机关、社会团体、企业事业单位应当加强法制宣传教育工作的组织、指导、督促和检查。

　　第二十八条 各级人民政府应当将法制宣传教育工作所需经费列入本级财政预算，予以保证。

　　国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织开展法制宣传教育工作所需经费，由本单位予以保证。

　　第二十九条 县级以上人民政府对在法制宣传教育工作中做出显著成绩的组织或者个人，应当给予表彰、奖励。

　　第六章 法律责任

　　第三十条 在法制宣传教育工作中，弄虚作假、骗取荣誉称号的，由有关主管机关撤销荣誉称号，并对负有责任的主管人员和直接责任人员给予行政处分。

　　第三十一条 司法行政部门的法制宣传教育工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，贪污、挪用法制宣传教育经费的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第八章 附 则

　　第三十二条 本条例自2005年3月1日起施行。