国家工商行政管理局


国家工商行政管理局关于强化市场日常监督管理工作的通知
国家工商行政管理局



各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
市场日常监督管理是工商行政管理的一项基础性工作。切实加强对市场的日常监督管理工作，逐步实现对各类市场的规范化管理，对形成良好的市场秩序，促进市场繁荣有序地健康发展，有着十分重要的意义。现就加强对商品交易市场的日常监督管理工作通知如下：
一、正确认识强化市场日常监督管理的意义
江泽民总书记在党的十五大报告中提出的“健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍”，为在新形势下的工商行政管理工作指明了方向，提出了更高的要求。目前，我国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨时期，在市场秩序中尚存在许多不容忽视的问题，违法经营假冒伪劣商
品、缺斤少两等各种商业欺诈活动，已成为社会的公害，严重侵害消费者利益乃至危及人民群众生命安全的违法案件经常发生。因此，我们要坚决贯彻江总书记的指示，强化对市场的日常监督管理，努力提高市场监管工作的有效执法水平，维护市场的正常秩序。强化市场日常监督管理就是
要通过建立和完善市场管理法规，综合运用工商行政管理的职能，对各类市场主体交易行为进行规范和监督，促进统一开放、竞争有序的市场体系尽快形成。加强市场日常监督管理是工商行政管理的一项重要的基础性工作。各级工商行政管理部门要提高认识，转变观念，高度重视市场日常
监督管理工作，常抓不懈，抓出成效。
二、加强对市场开办单位的日常监督管理
加强对市场的日常监督管理，必须切实加强对各类拥有固定场所、设施，有若干经营者入场，实行集中、公开交易的消费品市场、生产资料市场，以及早晚市、商业出租柜台和各类商品展销会的开办单位的管理。要认真贯彻国家工商行政管理局发布的《市场登记管理办法》、《租赁柜
台经营活动管理办法》和《商品展销会管理办法》，强化对市场开办者、柜台出租者和展销会举办者的行为规范。市场开办单位和展销会举办单位必须依法进行登记，持登记证开业，并及时办理市场变更、注销登记；必须建立健全市场及展销会内部的各项规章制度，并按照制度运行。目前
商业企业出租柜台比较普遍，但相当一部分柜台出租者没办理租赁手续，危及到消费者的利益，承租者的合法权益得不到保护，要通过贯彻《租赁柜台经营活动管理办法》尽快改变这一状况。
三、加强对经营者及其经营行为的日常监督管理
对经营者、市场中介组织及其经营行为的日常监督管理要突出重点。一是经营者必须取得合法经营主体资格，所持证照必须齐全，必须在指定地点经营，必须按时足额纳税缴费。二是经营行为必须符合国家有关法律法规的规定，不得损害消费者和其他经营者的合法权益。强化市场日常
监督管理，其根本目的在于两方面：一是及时查处假冒伪劣、欺行霸市、缺斤少两、强买强卖等违法违章行为；二是预防并及时制止重大、恶性案件的发生。因此，要把强化市场日常监督管理，与开展市场专项治理进一步紧密结合起来，针对群众反映强烈的热点问题，采取点、面结合的方
式，努力提高市场有效管理水平，切实维护好市场秩序。
四、加强对上市商品的日常监督管理
加强对上市商品的管理是加强市场日常监督管理的重要内容。上市商品必须符合国家有关质量、计量、卫生等方面的规定，必须按照国家有关规定明码标价。上市商品的来源、流向、销售渠道、销售价格必须符合国家的规定。要强化对粮食、棉花、化肥、成品油、农用生产资料、汽车
等关系国计民生和人民群众生活的“菜篮子”、“米袋子”等重要商品的监督管理，经营国家有特殊规定或国家规定专营的商品必须持有合法的手续。要切实加强与人民群众生活密切相关的家用电器、食品、酒类、饮料等消费品的监督管理，严厉打击制售假冒伪劣商品、掺杂使假的违法行
为，保证人民群众身体健康，维护消费者的合法利益。
五、积极改革监督管理方式方法，及时查处违法违章行为
积极探索改革监督管理的方式方法，全面推进市场巡查制。对于消费品市场、生产资料市场等集中有形的市场，要改变传统的驻场管理，全面推进市场巡查制。建立市场巡查队伍，依据国家有关法律法规，对辖区内市场、商业出租柜台、各类展销会等经营者的市场主体资格、上市商品
、经营行为进行动态的、不间断的监督检查，形成监管即时到位制度并将责任落实到人。当管辖区域内发生交易纠纷及损害消费者、经营者合法权益的行为时，巡查人员要迅速到场，并即时依法予以处理。凡是有条件的地方，在集中交易的市场、场店要设立投诉台和投诉电话，并健全和发
挥“3·15”消费者投诉举报网的快速反应作用，及时受理投诉，查处违法违章行为。要建立巡查人员责任制等与巡查制相配套的规章制度，并公开办事制度和办案程序，接受人民群众和社会舆论的监督。
强化市场日常监督管理要特别注意做到迅速、正确、有效地搞好即时处罚。市场执法人员在日常监督管理工作中，对于市场上经常发生的，事实确凿，情节简单的违法违章行为，要认真依据《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》及时做出处罚，迅速予以矫正。
同时要不断健全完善即时处罚规定和措施。对按规定需要立案查处的市场违法违章案件，应及时移交案件查处部门按照有关规定进行立案查处。
六、建立健全执法责任制，努力提高市场监督管理队伍的素质
强化市场的日常监督管理要严格规范市场执法行为。市场执法人员必须严格按照《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》的规定，认真履行自己的职责，严格、公正、规范执法。要建立内部制约机制，实施行政执法不作为追究制度，对执法人员的日常工作进行监
督。对玩忽职守、滥用职权、索贿收贿的，由其所在机关给予行政处分；触犯刑律的，交由司法机关依法追究其刑事责任。对市场监督管理队伍必须进行严格的工商行政管理法规培训，努力提高市场监督管理队伍的政治素质和业务素质。
加强市场日常监督管理事关人民群众生活安定、社会稳定和流通体制改革的顺利进行，各级工商行政管理部门要予以高度重视，进一步加强市场监管法制建设，依法依规建立健全市场主体及其行为的规则。要积极推广、宣传市场日常监督管理中出现的先进经验，不断改革和完善市场监
督管理的方式方法，努力拓宽监督管理领域。各地要结合本地实际，探索符合当地情况的市场日常监督管理方式。
生产要素市场和其它特殊类型市场的日常监督管理，各地可结合实际并参照本意见执行。


1998年4月7日
论环境侵权的弱者保护

余志来


摘要：环境侵权具有与以往传统侵权截然不同特性，集中反映了环境侵权当事人之间的不对等性，并使得环境侵权的受害人具备了弱者身份。环境侵权的弱者保护不仅是环境侵权自身要求，同时具有深厚的人权基础和实质公平 的本质。弱者保护理念的引入和运用，对于环境侵权理论的构建和制度的创新将发挥着基础性作用。

关键词：环境侵权的弱者保护；人权；实质公平


　　20世纪中期以来，伴随着环境破坏和环境污染问题的日益严重，“环境危机”成为威胁人类生存、制约经济和社会发展的决定因素，“环境问题”也骤然成为全球性课题。就我国而言，随着社会主义市场经济的发展，特别是工业化和城市化的大规模展开，由环境污染和生态破坏所造成的环境侵权现象及其救济将成为今后我国的一大社会问题。然而，当前我国的环境法学研究是注释法学或者说伪注释法学一统天下的局面，这对环境法的发展是百弊无一利的，使得环境法学的研究长期处于低水平 重复研究状态。[1]环境法学研究需要理论，我国的环境法的理论研究和探索却存在着相对滞后的情况。现实对环境法的迫切要求与理论研究落后之间的矛盾，影响着我国环境法制的建设与发展，并最终制约环境问题的解决，影响着我国可持续发展战略目标的实现。因而，加强环境法的理论与现实问题的研究是摆在法学家面前的重要任务。[2]
　　相对于传统的一般侵权行为而言，环境侵权作为现代工业社会的一种新型侵权行为，具有其自身的特殊性。由于环境侵权表现出不平等性、不确定性、技术性、潜伏性与复杂性等本质特性，使得无论立法界还是学界对环境侵权在归责原则、因果关系推定、举证责任分担、起诉资格等方面都无一例外的作出有利于受害人的举动。进一步比较，我们不难发现，这是现代新型侵权行为所共有的现象。这不仅是法律之公平正义价值的再现，也是现代社会所倡导的以人为本的人文关怀的体现，而在笔者看来，更为准确的说是弱者保护理念在侵权领域的反映和运用，是通过赋予环境侵权的受害人以弱者地位，通过立法给予受害人特殊保护，补救其弱者地位，维持加害人与受害人之间的利益平衡。弱者保护理念贯穿于环境侵权的全过程，对环境侵权制度的构建发挥着基础性作用，对于环境侵权的立法、司法等具有指导意义。将弱者保护理论切实运用到我国环境侵权领域，是对我国环境侵权法学研究的理论贡献。环境侵权中的弱者保护问题的研究，我国尚未展开深入、系统研究，有关的立法也未直接涉及。诚于有学者所言，环境法学需要理论，没有理论的环境法学研究就像没有灵魂的躯体，而我国现在最缺乏的也就是理论。[3]

一、弱者保护是环境侵权的自身要求

　　弱者是相对于强者而言的，离开这对范畴，弱者保护也就无从谈起，而弱者与强者之间，本质区别在于两者具有某种不平等性或者不对等性。环境侵权受害人如果想获得弱者身份，换言之，要想将弱者保护理念植入环境侵权领域，就必须要求环境侵权本身具有这种不平等性或者不对等性。
　　环境侵权作为新型的特殊侵权，与传统的一般侵权具有很大的不同，其中是否具有不平等性就是他们之间的最大区别之一。一方面，加害人往往是在经济、技术和信息上都处于明显优势的大企业、大公司，而受害人大都是弱小的一般民众。另一方面，环境侵权是以环境为媒介发生的财产、人身或环境损害，具有缓慢性、潜伏性和连续性、损害原因的查究往往需要相当科技知识背景的支撑。以上状况的存在造成环境民事纠纷中存在明显的当事人特性上的不对等、法院活动上的不对等、程序上之利益与实体上利益不对等、败诉危险分派上的不对等等诸多对受害人不利的问题或情形。[4]环境侵权的不平等性不仅表现在行为主体地位的事实上的不平等，还表现在环境侵权的当事人的不特定性、环境侵权的价值性、侵权行为的继续性和后发行、侵权行为的地域性和国际性等特征上。
　　首先，行为主体地位事实上的不平等。在不发达的市场经济条件下，民事法律关系的主体主要是农民、手工业者、小业主、小作坊主，。由于受生产力发展水平的限制，各主体的经济实力相差不大，其作为加害者与受害者的机会也大体相当，因此传统侵权行为人一般在在地位上具有平等性。而环境侵权行为中的加害人多具有特殊经济地位和实力的工商企业，而受害人多为认知能力、防御能力和诉讼能力均较弱的分散的普通公众，二者地位事实上存在很大差异。[5]这种事实上的不平等，以将环境侵权的受害人推向弱者地位，而环境侵权属于民法范畴，而民法又是调整平等主体之间权利义务的法，因此法律必须对丧失平等性的受害人予以弱者保护，对丧失的平等性进行一定程度的填补。

（二）环境侵权的当事人的不特定性

　　在传统侵权法律关系中，加害人与受害人是特定的，而在环境侵权法律关系中，当事人具有不特定性。着这种不特定性包括三个情形：最常见的是受害人的不特定，其次是加害人的不特定，最后还可能存在加害人与受害人的不特定，甚至出现局部混同的想象。同时这种不特定性不仅体现在代际内，还出现在代际间。当事人的不特定性使得环境侵权的受害人主张权利更加困难，首当其冲的就体现在起诉资格的限制，各国侵权法都要求原告证明自己与要求法院审理的事项有利害关系，这种利害关系的证明就使得受害人望而却步，再加上环境侵权本身的复杂性、继续性和后发行等特点，使得环境侵权的受害人在程序上处于非常不利的地位，这也环境法律难以贯彻，环境侵权事故屡屡出现的原因之一。这种不特定性就要求我们在环境侵权领域运用弱者保护理念进行制度的创新。如美国就确立了环境公民诉讼制度，虽在起诉资格方面仍比较苛刻，但目前有缓和的迹象。[6]

（三）环境侵权的价值性

　　传统的侵权行为基本都是单纯的致人损害行为，不仅对受害人造成损害，而且往往危害社会安全，违反社会公共秩序。“因而在价值判断上，传统的侵权行为本身就是一种无价值的行为。由于环境侵害始终与经济发展相伴随，诸如排放烟尘、倾倒废物等污染环境的行为往往是各种创造社会财富、从事公共福利活动中的衍生行为，在侵害他人合法权益的同时，还带来相当程度的利益性。因此，在价值判断上，其属于社会生活常规、有价值、有意义的合法行为，甚至是国家鼓励的活动。”[7]环境侵权在很多概况下本身具有合法性，换言之，加害人的行为不具有违法性和过错，而受害人的合法权益却因此受到损害，依传统侵权的过错归责原则，受害人权益是难以得到保障的。无过错的归责原则的引入，是弱者保护理念在环境侵权领域的最大体现，是人们在法制进程中自觉与不自觉的运用。

（四）侵权行为的继续性

　　所谓环境侵权的继续性，是指环境侵权行为的发生需经过一段时间才能产生损害后果。传统的侵权行为一旦加害人停止实施加害行为，损害后果即告停止。而环境侵权的后果往往是各种因素的积累并经过相当长的时间的作用后才逐渐显示出其危害性，并且其造成的损害是持续不断的。不会因侵权行为的停止而立即停止，往往要在环境持续作用一定时间。也就是说，其危害后果的潜伏期相当长。[8]环境侵权的这种特性对于环境侵权的受害人来说是相当不利的，这种不利不仅表现在环境侵权主体的认定上，还表现在侵权因果关系的判断和举证责任的分配上。因此赋予受害人以弱者身份，是非常有必要的，基于此的制度安排也有更充分的基础支撑。

（五）环境侵权具有极强的技术性

　　环境侵权中有大量的环境标准，如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准。各种环境标准在环境侵权领域中占有极为重要的地位，它既是制定其它环境侵权规范的基础，也是环境侵权司法的基础。这就使得环境侵权行为与损害后果之间的因果关系的证明，变得更加的复杂和困难，这对于社会知识水平一般的民众，是很难依靠自己的力量来完成这些高技术性的证明活动。环境侵权具有极强的技术性同样将环境侵权的受害人推向弱者地位，同样需要我们的法律予以特殊保护。

二、环境侵权的弱者保护的人权基础

　　一切法律都是调整人与人之间的关系的，环境法也是这样。因而环境法并不调整人与自然之间的关系。但是，追求人与自然关系的和谐是环境法产生的基础，也是环境法的直接目的。环境法可以通过调整人与人之间的关系达到人与自然关系的重新协调。人与自然的关系问题贯穿于人类社会的始终。
　　人权，是人作为人应当享有并被社会承认的权利。从价值的序列说，人权位于所有权利的最高位阶，失去人权，人也就不再为人。[9]一般来讲，人权的发展经历了三个发展阶段，也就是通常所说的第一代人权、第二代人权和第三代人权。其中第一代人权是法国大革命时代所倡导的公民政治权利，如言论自由、出版自由、游行示威自由等，这类权利的功能主要在于保障公民不受政府的侵扰。这是基于第一代人权的产生背景，当时，新兴的资产阶级已经崛起并不断强大，他们不甘于政治上的无权状态，于是极力宣扬资产阶级的平等自由观，而作为社会最低层的平民，他们饱受封建专制的强权统治，他们渴望政治上的保障，以对抗强大的政府。而第一代人权的提出，正好最低限度的满足了在政治上处于弱者的平民大众。从这个意义上说，第一代人权的产生是对强者的限制，对弱者的特殊保护。第二代人权乃至第三代人权同样反映这一主题，即人权出于对弱者的特殊保护。人权理论通过赋予公民等弱者基本人权的形式来抵御政府等强者的侵扰，通过对弱者给予特殊保护的形式来孜孜以求法律之公平正义。人权的提出是人类文明的巨大进步，是法律巨大进步，是弱者运用人类文明成果即法律捍卫自身基本权益的体现，是人类不同于弱肉强食的动物界的本质区别。从上述意义上说，人权的本质在于对若者的特殊保护。
　　环境侵权行为是侵害他人环境权益的行为，侵害对象是环境权。[9]那么环境权是否是人权，也就是环境权的属性问题，一直以来是学界争议的焦点之一。但有一可以肯定的是，环境权最初就是作为人权的形式被提出来的。[10]而且是作为第三代人权被提出的。西方发达国家是最早遭受环境危机带来的灾难，因此环境保护运动也最早在西方国家兴起，环境权理论也发源于此，他是环境危机和环境保护运动的产物。1960年，联邦德国的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，声称向北海倾倒放射形废弃物的做法违反了《欧洲人权条约》，自此引发了环境权是否是人权的大讨论。
　　1970年3月，国际社会科学评议会在日本东京召开的“公害问题国际座谈会”，会后发表的《东京宣言》明确提出环境权是一项基本人权，使环境权作为人权的思想在世界范围内，得到了广泛的传播。
1972年的“斯德哥尔摩环境与发展会议”通过的《斯德哥尔摩人类环境宣言》也将人权与环境问题联系起来。提出人类有权生活在“尊严的和福利的生活环境中”这是“人类的基本权利”。
　　1992年，联合国在里约热内卢召开的“环境与发展大会”重声了1972年的《斯德哥尔摩人类环境宣言》所确立的原则：“人类有权享有与自然和谐的、健康和富足的生活”就这样，环境权作为第三代人权中不可或却新型人权登上历史的舞台。

三、环境侵权弱者保护的本质是实质公平

　　公平是法律所追求的基本价值之一，是法治的基本精神宗旨和目的要素。以市民社会为基础的私法领域，奉行“人生而平等”的法律格言。考察晚近的私法发展，不难发现在强调抽象人格、主张法律面前人人平等的主流下，还涌动着一股要求突破人格局限，倡导弱者保护的潮流，并且这种趋势日益增强，势不可挡，现在已经迅速渗透到各国私法立法中，体现社会的实质正义和公平。根据罗尔斯在其《正义论》中所划分的形式正义和实质正义标准，我们可以将公平区分为形式公平和实质公平。实质公平与形式公平不同，它是指社会范围内实质性、社会性的公平或正义，是一种追求最大多数社会成员的福祉的公平观，强调针对不同的情况和不同的人给予不同的法律调整。
　　传统的侵权行为一般在地位上具有平等性，而环境侵权虽属于侵权行为，在其特征上却更多表现为实质的不平等、不公平。这不仅是对传统侵权的公平价值的冲击，更是对公平价值理念的发展和充实。正如有学者认为：环境法则以现实的不平等为基础来建立公平体系，在承认市场主体资源禀赋差异的前提下，给每个主体以“相对特权”，追求结果的大体公平。[11]法律从关注形式平等、机会平等到关注结果平等、实质平等，充分体现了现代社会关注弱者，保护弱者，通过赋予环境侵权弱者以“相对特权”，来追求法律之实质公平，这无疑是法律的进步，更是人类文明的进步。现代社会以抽象人格、实行法律面前人人平等的无身份区别保护为一般原则，弱者身份的提出，是这种一般原则的例外。这种例外的产生并在法律规范中得以体现，是人类文明高度发展的结果。保护弱者是人类高度文明在法律上的显像，是法律规范人性化的反映。将弱者保护理念深入贯穿与环境侵权的始终，这是实质公平在本质要求，这对于我们加强环境侵权理论创新和制度构建具有基础性作用。

四、结语