[案情]

　　B林场原为省辖国有林场，后因林场改制，A县B乡政府和B林场合署办公，系两个单位一套人员，乡长兼任林场场长。甲山林系B乡李家村小组所属的一片山林，山林面积约100亩，李家村小组已取得了山林权证。2010年，李家村所在的B乡政府和B林场通过招商引入一家名为青山绿水林业有限公司，该公司与B林场签订了林地承包合同，由青山绿水林业有限公司承包B林场所属五个分场3000亩林地，承包期为20年，林地上原有林木归青山绿水林业有限公司所有。双方在订立合同时B林场将本属于李家村民小组所有甲山林也作为林场的林地租给了青山绿水林业有限公司，合同订立后双方到所属的A县林业局办理了林权变更登记，由于县林业局审查不严，将原本属于李家村小组的甲山林也作为林场的林地，将甲山林林权证上林地使用权权利人、林木所有权权利人变更为了青山绿水林业有限公司，A县人民政府根据县林业局的审核为青山绿水林业有限公司核发林地使用权证、林木所用权证。之后青山绿水林业有限公司在管理甲山林时与李家村民小组的村民发生争议，青山绿水林业有限公司向村民出示了山林权证，林权证显示争执的林地所有权人李家村民小组，但林地使用权权利人、林木所有权人均为青山绿水林业有限公司。为此，李家村小组以A县人民政府、A县林业局为被告、青山绿水林业有限公司为第三人向法院提起了行政诉讼，要求法院撤销A县人民政府林权变更登记。

　　[分歧]

　　本案在受理过程中，对于本案是否适用行政复议前置存在两种不同意见：

　　第一种意见认为，本案应当适用行政复议前置。理由是：《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。甲山林系李家村小组集体所有的一片山林，A县人民政府错误将林地的使用权、林木所有权变更为第三人，其行政行为侵犯了原告的对自然资源的所有权与使用权，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，当事人应当先申请行政复议，对复议不服的，才可以向人民法院提起诉讼。

　　第二种意见认为，本案不适用行政复议前置。理由是：最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……。因此，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定仅限于发生所有权争议后由行政机关所作出的确权行政裁决案件，颁证行为具有行政许可性质，本案的第三人已取得县人民政府颁发的林地使用权、林木所有权证，原告对县人民政府颁发的林地使用权、林木所有权证不服，不适用行政复议前置的规定，可直接向法院提起诉讼。

　　[评析]

　　笔者同意第二种意见，理由如下：

　　最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……。本案的关键就是如何正确界定“确权案件”的范围问题。界定“确权案件”范围的法律意义在于：属于“确权案件”的，必须先经行政复议方可提起行政诉讼；而一般行政案件，则可由原告自行选择。

　　《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。到底哪些案件应当先行申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法提起行政诉讼，哪些案件可以不经过行政复议直接提起行政诉讼，《行政复议法》没有明确规定，使得司法实践中作法不一。为此，最高人民法院法释[2003]5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；……。根据日常生活经验的理解“确权”应为“确认权属”，本案A县人民政府向第三人青山绿水林业有限公司核发林地使用权证的行为确实虽也包含了一种“确认权属”的意思。但本案“确权案件”作为一个法律概念使用时，我们不应从日常生活经验出发去理解这个概念，而应结合《行政复议法》和司法解释的本意去理解和使用这一概念。行政复议和行政诉讼都是一种法律救济途径，从当事人的请求或者诉求的内容看，一般可以分为“形成”、“确认”、“给付”三种。一般来说，“形成”意味着当事人之间权利义务的产生、变更或者消灭。“确认”则没有创设或者形成新的权利义务关系的含义，是对一种存在争执或不明确的权利作出一种斟别，要这个角度去解理解“确权案件”的范围。本案原告李家村小组因不服被告A县人民政府、A县林业局为第三人青山绿水林业有限公司颁发林地使用权证而提起行政诉讼，被诉的发证行为属于一种创设权利义务的行政行为，在行为性质上不同于《行政复议法》第三十条第一款所规定的地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出的确认处理行为，故原告李家村小组针对县政府的发证行为提起行政诉讼无须受《行政复议法》第三十条第一款规定的起诉条件限制，属于可选择行政复议也可直接提起行政诉讼的情形。此外，2005年2月24日，最高人民法院就甘肃省高级人民法院《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》，已作出《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。因为行政裁决与行政许可是两个不同的概念，所谓行政裁决，是指依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为，如关于土地的所有权、使用权的权属发生争议，依法请求土地管理机关给予裁决。所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项规定，对于有限自然资源的开发利用可以设定行政许可。本案第三人青山绿水林业有限公司承包B林场的林地就是一种林业资源的开发与利用，在我国的法律框架下，土地、林地等自然资源只有通过国家授予特定权利的方式才能对其进行开发、利用和保护。A县人民政府所颁发的林地使用权证书即是对相对人利用相关林地的一种许可行为。因此，行政机关颁发土地、林地等自然资源使用权证的行为不属于复议前置的情形。

　　综上所述，本案被告A县人民政府、A县林业局为第三人青山绿水林业有限公司颁发林地使用权证的行为，不是对原告李家村小组与第三人青山绿水林业有限公司的林地使用权争议作出的确权裁决，该行为不属于《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置情形，原告李家村小组可以不经复议直接提起诉讼。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）
国家建材局


烧结砖瓦企业质量管理规程

（一九九一年一月十四日国家建筑材料工业发布）

第一章 总则
第一条 为推动和加强烧结砖瓦（以下简称砖瓦）企业的质量管理，不断提高砖瓦质量，制定本规程。
第二条 本规程适用于所有生产烧结砖瓦的企业。
第三条 本规程由国家建筑材料工业局生产管理司和省、自治区、直辖市建材主管部门组织实施。
第四条 企业领导和职工要不断强化质量意识，坚持“质量第一，用户至上的宗旨，积极推行全面质量管理，加强生产全过程的质量控制和质量检验，及时排除影响质量的因素，确保原燃材料、半成品、成品符合技术条件要求，出厂产品符合产品标准。
第五条 企业要严格执行砖瓦产品国家标准、行业标准、企业标准和《工业产品质量责任条例》。
按照ＧＢ／Ｔ10300－88《质量管理和质量保证》及本规程的规定，结合企业实际情况，建立健全质量管理机构，制订企业质量管理实施细则和各项责任制，推行方针目标管理并认真组织实施。
第六条 企业的产品质量由厂长全面负责。质量管理机构在厂长直接领导下行使质量管理职权。企业职工的收入分配必须体现“质量第一的方针”。把产品质量与职工的荣誉和物质利益结合起来，使质量指标具有否决权。

第二章 质量管理机构人员及职责
第七条 砖瓦企业要按其生产规模大小设立专职或兼职质量管理机构，大、中规模（注）企业应设立专职机构，小规模企业应设立专职或兼职机构。专职机构内应设检验室、生产质量控制组、质量管理组等。
检验室要符合《烧结砖瓦企业检验室基本条件》。
兼职机构也要具有必要的检测手段。
注：企业规模暂按年产量划分，设计能力年产砖6000万块或瓦500万片以上为大规模；年产砖3000－6000万专或瓦300－500万片为中规模；年产砖3000万块以下或瓦300万片以下为小规模。空心砖产量折算成普通砖计。
第八条 质量管理机构的职责
（一）品质检验 对原燃材料、半成品、成品进行检验，及时提供准确可靠的检验数据。
（二）质量管理 根据产品标准的要求，制订原燃材料、半成品、成品的技术条件，并按质量管理规程或质量管理实施细则对生产过程的产品质量进行监督和管理，制止影响产品质量的违章行为，应用数理统计等科学方法掌握质量波动规律，不断提高预见性防范和能力。使生产全过程处于受控状态。
（三）产品监督 严格按产品标准鉴定出厂产品质量，签发出厂产品质量合格证。防止混等及不合格出厂。
（四）参与制定质量责任制及考核办法，评价各工序的产品质量，为质量奖惩提供依据，行使质量否决议。
（五）及时组织有关部门检查、处理出厂产品不合格等重大质量事故。
（六）有权向上级有关部门反映企业质量情况，企业领导和各级主管部门要支持其行使职权，不得无理干预，更不得借故打击报复，否则追究其责任。
第九条 质量管理机构人员配备
（一）质量控制、管理人员的数量不得低于全厂职工总数的1％（不满100人的企业配1名）
检验人员大规模企业不少于5－8名（其中外观质检员2名以上）。
中规模企业不少于3－5名（其中外观质检员2名以上）。
小规模企业不少于2名（其中外观质检员1名），各类规模企业检验人员要相对稳定。
（二）质量管理机构负责人应具有初级以上技术职称，熟悉砖瓦生产工艺，具有较丰富的质量管理经验，有一定的组织能力，思想觉悟较高，能坚持原则。检验人员必须具有初中（或相当于初中）以下文化水平，思想好，并经专门培训、考核、取得上一级质检站（或中心）颁发的操作合格证。

第三章 质量管理制度
第十条 企业要结合实际情况制定各项质量管理制度，主要有砖瓦企业质量管理实施细则，生产流程控制图纸，原燃材料、半成品、成品的技术条件，质量管理机构内部管理制度（包括质量检验保证，质量管理岗位责任制，仪器设备管理、维修、校验、检验对比，业务培训、考核、重检等制度）奖惩制度，质量技术档案、资料、报表管理及上报制度、计量管理制度，产品出厂合格证制度，访问用户制度，质量事故分析、处理、报告制度。
第十一条 检验对比制度
（一）为确保检验数据的准确性，企业每年要按对比项目和允许误差要求，对检验员进行抽查性考核一次，其考核结果作为晋级的依据。
（二）大规模的企业，每年应向国家建材局砖瓦质检中心抽（送）样一次接受监督或进行对比试验；中规模企业每年向省级砖瓦质量监督检验站送样一次进行对比，其结果作为对企业检验室考核的依据之一。
（三）检验对比项目及允许误差（参照执行）
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┃ │同一检 │同一检 │误差│对 比│ ┃
┃允许误差范围 │验 室 │验 室 │ │ │ 备 注 ┃
┃ 对比检验项目│不大于 │不大于 │类别│产 品│ ┃
┠────────┼────┼────┼──┼───┼──────┨
┃ │一 个 │一 个 │ │普通砖│ 不同砖试样 ┃
┃ 标 号 │ │ │绝对│多孔砖│ ┃
┃ │标 号 │标 号 │ │空心砖│ 五块平均值 ┃
┠────────┼────┼────┼──┼───┼──────┨
┃ │ │ │ │普通砖│ 相同砖试样 ┃
┃ 吸 水 率 │2．0％│3．％ │绝对│多孔砖│ ┃
┃ │ │ │ │空心砖│ 五块平均值 ┃
┠────────┼────┼────┼──┼───┼──────┨
┃ │一 个 │一 个 │ │普通砖│ 不同砖试样 ┃
┃ 泛 霜 │ │ │绝对│多孔砖│ ┃
┃ │程 度 │程 度 │ │空心砖│ 五 块 ┃
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┃ 抗 折 荷 重 │3．0％│6．％ │相对│粘土瓦│ 不同瓦试样 ┃
┃ │ │ │ │ │ 五块平均值 ┃
┠────────┼────┼────┼──┼───┼──────┨
┃ 饱和吸水质量 │ 2.0% │3.0% │相对│粘土瓦│ 相同瓦试样 ┃
┃ │ │ │ │ │ 五块平均值 ┃
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第十二条 质量的技术档案、资料、报表管理和上报制度。
（一）各主要生产工序必须建立生产质量控制记录。产品的物理力学检验均要填写原始记录和出具检验报告并建立分类台帐。各类数据填写必须清晰，当有笔误时应在错字上画“Ｘ”再在旁边写上正确的数字并加盖私章。检验报告不得涂改，否则作废重写。
（二）每月要有产品质量月报和分析报告（小结），全年要有年报和质量工作总结，按要求报各级主管部门及有关质检机构。
（三）技术档案必须妥善保管，上级发布的各类有关质量工作的文件必须认真贯彻执行并复制存档。
第十三条 质量事故分析、处理、报告制度
（一）产品出现质量事故。企业应立即通知用户停用并负责退、换、补。
（二）不合格品已用于工程的。企业要主动会同有关部门采取补救措施，确保工程安全。
（三）企业要及时查出各类质量事故的原因，重大质量事故（出厂产品不合格）要在一周内写出书面报告报省、市主管部门和国家、省质检中心（站）。
（四）因砖瓦质量低劣造成工程伤亡事故。企业厂长和直接责任者按《工业产品责任条例》论处。
第十四条 业务培训和考核制度。
企业要制订、落实培训计划，选送检验人员到专业质检单位进行培训。其考核成绩作为晋级的重要依据。

第四章 原燃材料的质量管理
第十五条 对原燃料要实行计划开采，质量不同的要分别存放，根据质管理部门的要求按比例搭配使用。每班由车间领导和车间级质检员监检一次。
第十六条 企业要根据生产规模设置原燃材料（含内燃料）堆场。进厂的原燃材料要分批堆放。
第十七条 燃料煤和内燃料的品种、质量（发热量、度、含水率等），要符合生产砖瓦的要求，按化验结果掺配使用。
第十八条 企业要根据当地降雨量，酌情建设原燃材料棚（场），其储量南方一般不低于7天生产用量，北方不低于3天生产用量。
第十九条 原燃材料测定的项目和要求
（一）原料
1．化学成份
投产前必须对原料进行化学分析、正常情况下应半年检验一次、若生产中原料变化或更换必须及时化验
2．颗粒组成
┏━━━━━━━━┯━━━━━┯━━━━━━┯━━━━━━┓
┃＼ ＼ 粒 │ │ │ ┃
┃产＼组 ＼ 度 │ │ │ ┃
┃ 品 ＼ 成 ＼ │＞20μｍ│2￣20μｍ│ ＜2μｍ ┃
┃ 品 ＼ ＼ │ │ │ ┃
┃ 种 ＼ │ │ │ ┃
┠────────┼─────┼──────┼──────┨
┃ 普 通 砖 │ ＜70 │ ＞10 │ 10￣48 ┃
┠────────┼─────┼──────┼──────┨
┃ 多 孔 砖 │ ＜60 │ ＞10 │ 20￣50 ┃
┠────────┼─────┼──────┼──────┨
┃瓦 和 空 心 砖 │ 8￣48 │ 10￣47 │ 23￣51 ┃
┠────────┼─────┼──────┼──────┨
┃ 薄壁空心制品 │ 6￣34 │ 30￣47 │ 24￣50 ┃
┗━━━━━━━━┷━━━━━┷━━━━━━┷━━━━━━┛
制砖用原料最大粒度不得大于3ｍｍ，煤矸石制砖原料不得大2ｍｍ，制瓦原料和空心砖、空心砌块最大粒度不得大于2ｍｍ。原料的颗粒组成每半年检验1次，原料变化要及时检验。
3．塑性指数 制砖用土大于7。
制瓦用土大于11
原料的塑性指数每半年检验1次，原料变化要及时检验。
4．干燥敏感性系数
小于1属低敏感性：1－2属中等敏感性：大于2属高敏性，制砖瓦原料小于2为宜。
干燥敏感性系数人工干燥工艺时每季度检验一次，自燃干燥每年检验一次，若土源变化要及时检验。
5．原料自然含水率 以低于成型水份要求为宜。
6．干燥焙烧收缩率 投产或更换原料时检验。
7．烧结温度和烧结温度范围 其烧结温度范围＞50℃为宜。投产或更换原料时检验。
8．发热量 以煤矸石、粉煤灰为原料时，其发热量不大于4800ＫＪ／ＫＧ为宜，一批原材料检验一次。
（二）燃料煤
1．煤的粒度小于20ｍｍ，其中5－10ｍｍ大于60％。
2．煤的含水率4－6％，每批原料煤检验1次或定期检验。
（三）内燃料
1．粒度
制砖用内燃料粒度应小于3ｍｍ，其中2ｍｍ以下大于80％。
制瓦、空心砖和空心砌块用内燃料粒度应小于2ｍｍ，其中1ｍｍ以下大于75％。
内燃料粒度每班检验一次，若发现变化要及时检验。
2．内燃料发热量可用工业分析法每批料检验一次，并根据检验结果调整掺配量，发现有变化时要及时检验。
3．内燃料的掺配。要人员固定，掺配设备固定，掺配总热量固定。

第五章 半成品的质量管理
第二十条 企业应根据所使用原料的性质，参照砖瓦产品标准分别制订烧结普通砖、多孔砖、空心砖、粘土瓦等的半成品质检验技术条件。主要项目有：尺寸允许偏差、完整面、缺棱掉角、裂纹长度、杂质凸出、翘曲、边筋高度等。
第二十一条 装卸半成品，要文明操作，跟踪检验，确保入窑半成品的合格率。
（一）控制坯体成型、残余含水率，每班检验一次。
自然干燥砖坯成型含水率不大于25％（湿基）
人工干燥砖坯成含水率不大于22％（湿基）
瓦坯成型含水率湿挤出不大于23％（湿基）
半硬塑挤出不大于17％（湿基）
半干压不大于16％（湿基）
砖瓦坯残余含水率6－8％为宜。
每班检查两次。
（二）人工干燥的砖瓦坯体若进行蒸汽加热，其坯温应保持在40－55℃，每班测定数次。
（三）干坯合格率大于85％，按半成品技术条件检查，每班测定一次。
第二十二条 必须保证码窑质量，码窑形式总的原则是：
内燃焙烧下密上稀，边窑中稀，外密里稀。
外燃焙烧上密下稀中密边稀。
码窑密度普通砖220－260块／立方米。
砖瓦混烧普通砖最少35－80块／立方米。
瓦最多140－115块／立方米。
每班测定一次。
第二十三条 焙烧过程中要控制五带（干燥、预热、焙烧、保温、冷却）平衡。焙烧工要经常目测部火速度、预热、焙烧带长度，返火火眼排数、预热、焙烧带温度。车间每班检查、班组进行记录。

第六章 成品的质量管理
第二十四条 砖瓦产品必须按砖瓦产品标准规定的批量时间、项目由企业质检机构抽样检查合格，发放合格证后方能出厂。
第二十五条 出厂砖瓦产品必须按产品标准分等堆放，严格控制混等。次品和废品不得以合格品出售。
第二十六条 砖瓦企业要定期走访用户，征求意见，改进质量，并建立走访用户档案。

第七章 附则
第二十七条 各级建材行业主管部门和质量监督检验机构要加强对企业产品质量、质量体系的监督检查，督促企业认真执行本规程，不断提高质量管理水平。
第二十八条 各砖瓦企业必须建立健全检验室、各省、自治区、直辖市建材、乡镇主管部门可根据实际情况于一九九二年底前分期分批进行验收并颁发检验室合格证。
第二十九条 本规程由国家建筑材料工业局生产管理司负责解释。
第三十条 本规程自一九九一年十月一日起施行。