湖北省武汉市人民政府


第229号
　


　　《武汉市建设工程安全生产管理办法》已经2012年6月18日市人民政府第17次常务会议审议通过，现予公布，自2012年8月15日起施行。

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二０一二年七月十一日

　　

　　　　　　　　　　　　　　　武汉市建设工程安全生产管理办法

　　第一章　总则

　　第一条　为了加强建设工程安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》（国务院第393号令）等法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条　本办法适用于在本市行政区域内从事建设工程的新（改、扩）建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理。
　　本办法所称建设工程，是指各类房屋建筑及其附属设施工程和装修工程，城市道路桥梁、轨道交通、隧道等市政基础设施工程。
　　第三条　建设工程安全生产管理，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，坚持“管生产必须管安全”和“谁主管、谁审批、谁负责”的原则。
　　第四条　市、区人民政府应当加强对建设工程安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
　　市建设行政主管部门是全市建设工程安全生产的主管部门，对市管建设工程安全生产实施监督管理，对区建设工程安全生产实施监督检查和业务指导。区建设行政主管部门按照职责对区管建设工程安全生产实施监督管理。市、区建设行政主管部门所属建设工程安全监督机构可以受市、区建设行政主管部门的委托，承担建设工程安全监督管理的具体工作。
　　市安全生产监督管理部门对全市建设工程安全生产工作实施综合监督管理，区安全生产监督管理部门对区管建设工程安全生产工作实施综合监督管理。
　　城管、公安消防、交通、水务、园林、住房保障房管、质监、卫生、民政、环境保护等有关行政部门按照各自职责，负责做好建设工程安全生产的相关管理工作。
　　第五条　建设工程的建设、勘察、设计、监理、施工及其他与建设工程安全生产有关的单位，必须遵守安全生产法律、法规、规章的规定，保证建设工程安全生产，严格执行工程建设标准和规范，开展安全生产标准化活动，并自觉接受建设行政主管部门的监督，依法承担相应责任。
　　第六条　鼓励建设工程安全生产的科学技术研究和先进技术推广应用，推进建设工程安全生产的科学管理。


　　第二章　建设单位的安全责任


　　第七条　建设单位对建设工程的安全负总责。建设单位应当在合同中明确勘察、设计、监理、施工等单位的安全生产相关责任，并为前述单位开展安全生产工作创造条件，督促和支持监理单位开展安全监理工作，确保施工安全。从事市政基础设施建设和房屋开发的建设单位，应当设立安全生产管理部门，配备具有相应能力的专职安全生产管理人员，并对建设工程实施现场监督。
　　第八条　建设单位应当根据建设工程实际情况，从保证施工安全的角度科学确定并严格执行合理工期，任何单位和个人不得随意压缩合同约定工期。
　　第九条　建设单位在编制工程概算、预算时，应当按照规定单独立项计算安全防护措施费，并在招标文件中作为不可竞争性费用予以单列。
　　建设工程开工前，建设单位应当将安全防护措施费以不低于80%的比例拨付给施工单位；剩余费用根据建设工程进度分期支付，竣工时应当全额结清。
　　第十条　建设工程开工前，建设单位应当向建设行政主管部门提供建设工程安全施工措施有关资料，并办理安全监督手续。
　　由市、区人民政府确定的重大工程，建设单位应当在开工前进行安全风险评估，完善应急抢险机构设置，制订应急预案，并在提供安全施工措施资料时提交安全风险评估报告。
　　第十一条　建设单位应当将拆除工程发包给具有相应资质的施工单位，并在拆除施工15日之前，按照规定将有关资料报送到拆除工程所在区建设行政主管部门备案。
　　第十二条　建设单位在发包建设工程时，应当依法审验承包单位的资质和安全生产许可证。因违法发包建设工程发生生产安全事故的，由建设单位承担相应的安全生产责任。
　　第十三条　建设单位应当建立安全检查制度，定期和不定期地组织相关单位对建设工程进行安全检查。有多个施工单位的施工现场，建设单位应当有效协调安全生产管理工作。
　　第十四条　施工涉及既有管线的，建设单位应当在相关管线权属单位的指导下，会同勘察、设计单位制订既有管线保护措施方案，并会同施工单位与管线权属单位签订保护协议，共同加强对施工及周边区域既有管线的保护。需对既有架空杆线实施入地、对既有地下管线进行迁移的，建设单位应当通知相关权属单位进行现场指导和监护，相关权属单位应当予以支持和配合。
　　施工可能影响周边区域建（构）筑物安全的，建设单位应当在施工前委托房屋安全鉴定机构对周边区域建（构）筑物进行鉴定，并将鉴定资料提供给监理、施工等单位，督促施工单位按照有关规定采取安全防护措施。因施工导致周边区域建（构）筑物损坏的，应当依法承担民事责任。
　　第十五条　建设单位接到建设行政主管部门签发或者监理单位送达的安全隐患限期整改通知及停工整改通知时，应当督促相关单位进行整改。被责令暂时停止施工的建设工程需复工的，建设单位应当在整改完成后，书面向建设行政主管部门提出复工申请。


　　第三章　勘察、设计、监理及其他有关单位的安全责任


　　第十六条　勘察、设计单位对施工安全承担勘察、设计责任，应当分别在建设工程勘察、设计文件中注明因地形、地质条件复杂可能发生滑坡、坍塌等地质灾害的部位，提出保证各类既有管线、设施和周边区域建（构）筑物安全的意见，并在开工前向施工单位进行技术交底。
　　第十七条　勘察单位开展室外作业时，应当采取措施保证各类管线、设施和周边区域建（构）筑物的安全。因措施不当，导致各类管线、设施和周边区域建（构）筑物损坏的，应当依法承担责任。
　　勘察单位发现现场存在地质实际情况与勘察报告不符或者工程出现异常情况时，应当提出处理意见，必要时进行施工勘察。
　　第十八条　设计单位应当及时解决施工单位发现的设计错误、遗漏或者对设计文件的疑问，降低工程风险。
　　对于特殊、复杂结构和超深基础的建设工程，设计单位应当评估施工中可能存在的安全风险，编制指导性的安全防护方案，并在开工前向施工单位进行说明。
　　第十九条　监理单位对施工安全承担监理责任。其法定代表人对本单位监理建设工程的安全监理全面负责；总监理工程师对建设工程的安全监理负责，且只宜担任1项委托监理合同的项目总监理工程师工作，最多不得超过2项；监理人员承担安全监理职责。
　　第二十条　监理单位编制的建设工程监理规划应当有专门的安全监理内容。对于危险性较大的分部分项工程，监理单位还应当编制安全监理实施细则。
　　第二十一条　监理单位应当审查下列内容：
　　（一）施工单位安全生产许可证和资质情况，以及项目负责人、专职安全生产管理人员、特种作业人员的配备及从业资格情况；
　　（二）施工单位安全生产管理机构的建立情况，以及安全生产规章制度的建立和落实情况；
　　（三）施工单位安全防护措施费的使用计划，以及安全技术措施和安全专项施工方案的制订和实施情况；
　　（四）施工单位安全防护用具的质量和使用情况，以及施工机械和安全防护设施的验收情况；
　　（五）施工单位落实安全生产教育培训情况；
　　（六）法律、法规、规章规定的其他审查事项。
　　第二十二条　监理单位应当在建设工程施工时进行巡视检查，并做好安全监理记录；危险性较大的分部分项工程施工时应当实行旁站监理。按照规定需要验收的危险性较大的分部分项工程，监理单位应当组织有关人员进行验收。
　　监理过程中发现存在安全隐患的，监理单位应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位；施工单位拒不整改或者不停止施工的，应当及时向建设行政主管部门报告。
　　第二十三条　建筑起重机械出租单位不得出租不符合安全要求的建筑起重机械，并应当在租赁合同中明确租赁双方的安全责任，积极配合使用单位定期对正在使用的建筑起重机械实施维修和保养。
　　建筑起重机械安装单位对建筑起重机械的安装、拆卸等施工安全负责。安装前，安装单位应当对建筑起重机械进行全面检查，不得安装不符合安全要求的建筑起重机械。


　　第四章　施工单位的安全责任

　　第二十四条　施工单位对建设工程施工安全负责，应当建立独立的安全生产管理机构，健全安全生产保证体系并制订本单位生产安全事故应急救援预案，按照规定配备相应数量的专职安全生产管理人员和特种作业人员，落实安全生产管理经费，对建设工程施工现场实施安全生产标准化管理。
　　第二十五条　施工单位主要负责人对本单位安全生产工作全面负责；项目负责人对建设工程安全生产具体负责，且在同一时期只能承担一个建设工程的管理工作；专职安全生产管理人员负责对建设工程安全生产进行现场监督检查，需变更时，应当书面告知建设单位、监理单位和建设行政主管部门。
　　施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当参加建设行政主管部门组织的安全生产培训，经考核合格，取得安全生产考核合格证书后方可任职。
　　施工单位负责人、项目负责人应当按照规定对建设工程实施带班检查和带班生产，并做好记录存档备查。
　　第二十六条　施工单位应当单独建立安全防护措施费使用台账，并在财务账上单独列支，专款专用，不得挪作他用；其使用情况应当定期报告监理单位。
　　第二十七条　施工单位应当定期对管理人员和作业人员进行安全生产教育培训，督促其遵守工程建设强制性标准、规章制度和操作规程。进入新的岗位或者新的施工现场前，施工单位应当对作业人员进行安全生产教育培训，未经安全生产教育培训或者教育培训考核不合格的人员，不得上岗。
　　第二十八条　建筑电工、架子工、起重信号司索工、起重机械司机、起重机械安装拆卸工、高处作业吊篮安装拆卸工等特种作业人员，应当参加安全技术和专业技能培训，经建设等相关行政主管部门考核合格并取得特种作业或者特种设备作业人员操作证后，方可从事相应作业。
　　第二十九条　施工单位应当进行建设工程重大危险源的辨识，并根据建设工程特点编制施工组织设计或者专项施工方案，制定相应的安全技术措施。危险性较大的分部分项工程施工前，施工单位应当按照规定编制安全专项施工方案，并按照方案组织施工。对于超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，施工单位应当组织专家对其安全专项施工方案进行论证、审查；施工时，施工单位应当严格按照安全专项施工方案施工，不得随意更改，并由单位负责人现场带班检查。
　　第三十条　建设工程施工可能对既有管线和周边区域建（构）筑物造成损坏的，施工单位应当采取安全防护措施，并指派专人监护。
　　第三十一条　施工单位应当按照规定定期对所承建的建设工程开展安全隐患排查，及时进行整改。对排查出的重大安全隐患，施工单位负责人应当现场监督隐患整改，直至隐患消除。
　　第三十二条　施工现场存在安全隐患，被建设行政主管部门责令限期整改的，施工单位应当在规定时间内完成整改，并将整改结果书面报告建设单位、监理单位签署意见后，再报建设行政主管部门。
　　在规定时间内未完成整改或者经建设行政主管部门复查整改达不到要求的，应当停工整改。
　　第三十三条　施工单位应当使用符合要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件，并指定专人管理，定期进行检查、维修和保养，建立相应的档案资料，保证设备的性能完好。
　　第三十四条　施工单位应当使用符合国家有关规定并经建设行政主管部门备案的建筑起重机械，督促安装单位办理安装（拆卸）告知手续。建筑起重机械安装完成并经具有特种设备检验资质的检验机构监督检验合格后，施工单位应当到建设行政主管部门办理使用登记。施工单位应当使用符合国家有关规定的流动式起重机械、场内专用机动车辆等特种设备。
　　施工单位应当定期对正在使用的建筑起重机械及其安全保护装置、吊具、索具等进行检查、维护和保养。建筑起重机械租赁合同对建筑起重机械的检查、维修、保养另有约定的，从其约定。
　　第三十五条　施工单位应当逐级建立消防安全责任制，确定消防安全管理人，制订用火、用电、用油、用气等各项施工现场消防安全制度、操作规程和灭火、应急疏散预案，设置符合规定的消防通道、消防水源，配备消防设施和灭火器材，并在消防通道入口处设置明显标志。
　　第三十六条　建（构）筑物的拆除施工应当由具有爆破与拆除专业资质的施工单位承担，并制订拆除专项施工方案。
　　拆除现场应当划定危险区域，并设置围挡。拆除作业时，应当设专人对危险区域和危险部位实施监管。拆除三层（10米）以上建（构）筑物的，应当采用机械或者爆破方式拆除。拆除工程实施爆破作业的，应当遵守国家有关爆破作业管理规定。
　　第三十七条　施工单位应当按照规定在建设工程周边危险区域及施工现场的危险部位设置明显的警示标志，禁止非施工作业人员擅自进入施工现场。遇大风、暴雨、冰雪等恶劣天气时，应当加强对危险部位的巡查、检查，并采取安全措施。高温酷热及冰冻严寒天气时，施工单位应当对作业人员采取必要的安全保障措施。
　　建设工程施工现场暂时停止施工的，以及工程作业基本完工尚未竣工验收的，施工单位应当安排专人做好现场保护，加强巡查，及时处置安全隐患。
　　第三十八条　施工单位应当对所承建的建设工程制订施工现场生产安全事故应急救援预案。实行施工总承包的，由总承包单位统一组织编制。工程总、分包单位应当按照应急救援预案，分别建立应急救援组织，配备应急救援人员和器材设备，并定期组织演练。
　　施工单位发生生产安全事故，应当按照国家有关伤亡事故报告和调查处理的规定，及时、如实地向安全生产监督管理部门、建设行政主管部门报告。实行施工总承包的，由总承包单位负责上报事故。接到报告的部门应当按照国家有关规定，如实上报。
　　第三十九　条鼓励施工单位为从事危险作业的人员办理意外伤害保险，支付保险费。


　　第五章　监督管理

　　第四十条　建设行政主管部门应当加强所属建设工程安全监督机构建设，依照有关规定配齐具有相关专业和相应业务能力的安全监督检查人员，保障必要的安全监管经费和实施监督检查的设备、仪器。
　　第四十一条　建设行政主管部门应当规范安全监督检查工作，依法建立和落实安全生产监督管理制度，指导、监督相关机构和责任主体依法履行建设工程安全生产管理职责。
　　第四十二条　建设行政主管部门在审核发放施工许可证时，应当对建设工程是否有安全施工措施进行审查，对没有安全施工措施或者安全施工措施未经审查以及审查不合格的，不得颁发施工许可证，不得开工建设。
　　第四十三条　建设行政主管部门或者受其委托的建设工程安全监督机构应当对纳入监督管理的建设工程，制订巡查计划，对建设工程实体防护情况和参建单位安全生产行为进行检查或者抽查。重点包括以下内容：
　　（一）建设工程参建单位安全管理机构的建立及专职安全生产管理人员的配备情况；
　　（二）安全防护措施费的拨付及使用情况；
　　（三）施工单位的安全生产许可证，项目负责人、专职安全生产管理人员资格，以及特种作业人员持证上岗情况；
　　（四）监理单位总监理工程师资格情况，以及监理人员履行安全监理责任情况；
　　（五）超过一定规模的危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案的编制、审核、审批、论证及实施情况；
　　（六）建筑起重机械的备案、安装（拆卸）告知、使用登记办理情况，以及流动式起重机械的使用登记办理情况；
　　（七）建设工程施工现场的安全隐患治理情况；
　　（八）建设、监理、施工单位落实安全责任情况。
　　第四十四条　建设行政主管部门或者受其委托的建设工程安全监督机构在履行安全监督检查职责时，有权采取以下措施：
　　（一）要求被检查单位提供有关建设工程安全生产的文件和资料，询问相关人员；
　　（二）进入建设工程施工现场进行安全生产监督检查；
　　（三）纠正施工中违反安全生产要求的行为；
　　（四）法律、法规、规章规定的其他措施。
　　第四十五条　建设行政主管部门或者受其委托的建设工程安全监督机构在履行安全监督检查职责时，对发现的危及建设工程施工安全的行为，应当责令相关单位限期整改。在规定时间内未完成整改或者整改不合格的，责令停工整改。
　　第四十六条　建设行政主管部门应当制订建设工程生产安全事故应急救援预案，建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置等机制，落实相应的应急救援队伍、装备、器材和物资，每年至少组织一次演习或者培训。
　　第四十七条　市建设行政主管部门应当参加市、区人民政府组织的对建设工程生产安全事故的调查。
　　第四十八条　鼓励公民、法人和其他组织对建设工程生产安全事故及安全隐患进行检举和投诉。建设行政主管部门应当受理，并及时调查处理。


　　第六章　法律责任


　　第四十九条　对违反本办法规定的行为，由建设行政主管部门按照本办法的规定实施行政处罚。法律、法规、规章已有处罚规定的，从其规定。
　　第五十条　建设单位违反本办法有下列行为之一的，责令限期改正，并处1000元以上10000元以下罚款：
　　（一）未按照规定及时足额拨付安全防护措施费的；
　　（二）从事市政基础设施建设和房屋开发，未设立安全生产管理部门，未按照规定配备专职安全生产管理人员，或者专职安全生产管理人员未对建设工程实施现场监督的；
　　（三）建设工程开工前未办理安全施工措施审查，或者未办理安全监督手续的；
　　（四）重大建设工程开工前未进行安全风险评估，或者未制订应急预案的；
　　（五）未建立安全检查制度，或者未按照规定进行安全检查的；
　　（六）施工现场有多个施工单位施工，建设单位未按照规定协调安全生产管理工作的；
　　（七）未采取有效措施保护既有管线以及建设工程周边区域建（构）筑物的；
　　（八）接到建设行政主管部门签发或者监理单位送达的安全隐患限期整改通知及停工整改通知后，未督促相关单位进行整改，或者停工整改不合格要求相关单位继续施工的。
　　第五十一条　勘察、设计、监理及建筑起重机械安装单位违反本办法有下列行为之一的，责令限期改正，并处1000元以上10000元以下罚款：
　　（一）勘察、设计单位违反本办法第十六条、第十七条、第十八条规定的；
　　（二）工程监理规划未包含专门的安全监理内容的；
　　（三）监理单位未针对危险性较大的分部分项工程编制安全监理实施细则的；
　　（四）监理单位未依照法律、法规、规章和工程建设强制性标准实施监理的；
　　（五）建筑起重机械安装单位安装不符合安全要求的建筑起重机械的。
　　第五十二条　施工单位违反本办法有下列行为之一的，责令限期改正，并处1000元以上10000元以下罚款：
　　（一）单位负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员未按照规定到岗的；
　　（二）未按照规定编制、论证安全技术措施或者安全专项施工方案的；
　　（三）未制订生产安全事故应急救援预案和落实应急措施的；
　　（四）未落实施工组织设计或者专项施工方案中的安全技术措施的；
　　（五）违反工程建设标准、规范和操作规程施工致使施工现场存在较大安全隐患的；
　　（六）存在安全隐患未在规定时间内进行整改，或者整改不合格擅自复工的；
　　（七）未按照规定进行建（构）筑物拆除施工的。
　　第五十三条　违反本办法有关城市管理、消防安全、食品安全、治安管理、检验检测等规定的，由相关部门依法给予处罚。
　　第五十四条　建设行政主管部门应当对安全生产管理表现优秀的单位、建设工程及相关人员，检举和投诉有功的公民、法人和其他组织，给予表彰和奖励；对在建设工程安全生产方面有严重违法、违规行为的责任单位和责任人，进行通报批评或者不良行为记录与公布。
　　第五十五条　建设行政主管部门和受其委托的建设工程安全监督机构工作人员应当依法对建设工程安全生产进行监督管理。玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第七章　附则


　　第五十六条　本市行政区域内的交通、水务、民防、广播电影视、燃气、热力、电力、通信、园林绿化、房屋维修等相关工程的安全生产管理，由其行业主管部门参照本办法实施，法律、法规、规章另有规定的从其规定。抢险、抢修、救灾以及其他临时性房屋建筑、居民家庭装饰装修和农民自建低层住宅的安全生产管理不适用本办法。
　　第五十七条　本办法自2012年8月15日起施行。2000年11月28日市人民政府公布的《武汉市建筑安全生产监督管理办法》（市人民政府第123号令）同时废止。

　　


论合议制度的和谐构建

王小卫


论文提要：
本文通过对合议庭制度目前存在的“形合实独”、“审而不判”等弊端的分析，揭示出目前采取审判长选任制的合议庭改革措施的局限性。进而深入地对影响合议制度功效充分发挥的各因素之利益分析，归纳出合议庭中不同法官利用司法权力谋求个人利益的最大化，是导致合议庭诸多弊端的关键因素。最后提出以合议庭法官的分类管理为手段来促进合议制度的进一步完善和发展。
共计6693字


论文正文：
1999年10月20日，最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》，规定“强化合议庭和法官职责，推行审判长和独任审判员选任制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的指挥、协调作用”。2000年底前，对法官担任审判长和独任审判员的条件和职权又作出明确规定，并建立起审判长、独任审判员的审查、考核、选任制度”。但是通过近几年的实践，合议庭制度仍存在诸多问题。最高法院所采取的措施并没有彻底地解决合议庭中固有的根本性的问题。本文通过以下几个方面来探讨我国合议庭制度改革的方向和重点，以期对完善和发展我国的合议庭制度有所帮助。
一，合议庭制度目前存在的问题及改革方向和措施的局限性。
合议制度，是指一种实行多人参与、共同裁判的集体决策机制。1这一制度“具有多人参与、平等参与、共同决策和独立审判四大特征”。2但在多年实践中所暴露出来的合议制度的缺陷和弊端，恰恰就表现在对合议制度的这四个主要特征的否定上。首先，在于以“形合实独”取代了多人参与，使合议制度流于形式；其次，审判长选任制对合议庭成员平等参与合议庭构成破坏，使其它合议庭成员平等参与合议庭更为困难；再次，表现在承办人或主审人制度对合议庭成员共同决策的制约中；最后，体现为报批制度导致的“审而不判”现象的发生，颠覆了独立审判原则。
针对合议制度所存在的缺陷，在目前的学术界和司法实践中，通常以审判长选任制作为合议庭制度的改革方向，最高人民法院更是于2000年7月11日颁布了《人民法院审判长选任办法（试行）》，期望以此来完善合议制度。但是由于审判长选任制本身所具有的局限性，使该“制度的诸多内容与现行的合议制度客观上存在着冲突” 3从而导致这一改革措施对弥补合议制之缺陷、剔除其弊端的努力难有成效，相反还有加剧合议庭内外矛盾，深化合议制各种弊端之虞。
合议庭是法律授权的“法院内部对具体案件进行具体审理和裁判的组织，其必须以具体诉讼案件的存在为前提。” 4也就说，合议庭具有临时性。其成立于某个具体案件进入诉讼程序之后，运行于该具体案件的审理过程和裁判过程之中，终结于案件裁判结果公布之时。而审判长虽然拥有比其它合议庭成员要多的权力，但是其所多有的权力并不能否定其亦属合议庭的组成成员之一。合议庭形成的这种临时性决定了合议庭组成成员的临时性，而合议庭成员组成的临时性，则必然导致作为合议庭成员的审判长的身份和职权的取得具有临时性的特点。合议庭是一种案件审理方式，而不是一种行政管理模式。案件的审理方式分为合议制和独任制。一件具体的案件在进入诉讼程序后，或适用合议制或适用独任制审理，无论最终适用何种方式审理，都是法院依据一定的标准在合议制和独任制两者中选择的结果，并不是案件进入诉讼程序的必然结果。没有具体案件的存在，就没有选择审理方式的理由，没有在合议制与独任制中作出选择，就没有成立合议庭的法律依据。合议制的这种被动的可选择性也表明合议制是基于具体的个案而产生运行的，所以产生于合议庭的审判长也就必然的具有临时性。但是审判长选任制却彻底地背离了合议庭组成的临时性这一本质特征，使审判长的身份固定化制度化，使合议庭脱离具体的个案而稳定地存在。从而使审判长基于合议庭而产生，演变成合议庭基于审判长而组成。使先有合议庭后有审判长转变为先有审判长后有合议庭。这一转变实质是将合议庭这一审判方式修改成一种行政管理模式，其最直接的结果是，使审判长较之实行审判长选任制前，其身份行政化、级别化，使审判长在合议庭中享有部分属于院长、庭长等行政领导的权力，从而对其它合议庭成员具有超然的地位和职权，俨然是一个新的行政级别。审判长选任制从根本上破坏了合议庭成员在合议庭中职权的平等性，使合议庭行政组织化，导致合议庭内外关系复杂化，所以说，审判长选任制并不是一个成功的改革方案。
二，影响合议制度功效发挥的各因素之利益分析。
1，关于“形合实独”情形下的法官实现个人利益的分析。所谓“形合实独”是指“合议庭全体组成人员共同参与、集体决策的表相下是案件承办人一人唱‘独角戏’，并在实质意义上决定着案件的最终处理结果。” 5的一种状况。其具体表现为案件承办人在合议庭中的地位突出，作用明显，具有控制能力，享有主导权力，而合议庭其他成员则要么放弃参与权，要么承认参与权的不平等性。在这里，合议庭成员可区分为两类，一类是案件的主审人或承办人，另一类是其它合议庭成员。对于主审人或承办人而言，他享有对案件的实际控制权，这种实际控制的权力和实际控制本身都给了其优于其它成员主导案件审理的便利条件。而主导案件审理的能力，又为主审人或承办人积极主动地谋取无论是在法律界限之内还是法律界限之外的个人利益创造了机会。当然基于合议庭的制度设置，主审人或承办人谋取私利的条件和机会是受其它合议庭成员行使职权所限制的，这也是在合议庭内部设立主审人或承办人的必然要求。我们通常说“以权谋私”，就是说享有权力才能充分利用权力来谋取私利，谋私是以拥有权力为基础的。应该说其它合议庭成员相对于主审人或承办人，对审理中的案件的控制和主导能力较弱，其只有通过比主审人或承办人投入更多的注意力，以制约主审人或承办人对案件的控制和主导能力，其越能削弱主审人或承办人对案件独自的控制和主导能力，就越能增强自己对案件的控制和主导能力，从而最大程度的接近或甚至实现其所要谋求的个人利益。但事实上，大部分普通的合议庭成员选择放弃以这种方式来实现其所谋求的个人利益。不能说是因为其在参与合议庭时没有谋求个人利益的意愿，只能说是其通过权衡利弊，选择了较此更能实现其利益的方式。对于其它合议庭成员而言，为最大限度实现其所谋求的个人利益而在非自己控制、主导的合议庭中选择放弃平等参与权，从长远看是明智的，是其趋利避害的理所当然的选择。对其个人来说，他在作这一选择时通常会得到两方面的利益。一是短期利益，其弃权行为，充分满足了主审人或承办人所谋求的个案利益，主审人或承办人就欠其一个人情，在中国这种人情社会里，这是一种很重要的可期待的利益。二是长期利益，由于实行主审人或承办人制度，使每位法官都有主审或承办案件的机会，法官之间群体性地以放弃自已基于合议庭的参与权，来互相满足对方的私利，经过长时间的积累、网络式的联结，最终必然虚化了合议制，形成了“形合实独”的固疾。
同时，独任制与合议制的混合适用，更进一步削弱了普通成员参与合议庭的积极性。合议庭的普通成员同时又是其它简易程序审理的案件中的独任法官，其放弃合议庭中的参与权，对其个人而言，就等同于该适用合议制的案件就是主审人或承办人独任审理的案件。这种观念的转变是轻而易举的，是理所当然的，也是法官之间保持平衡、实现利益交换的需要。
2，关于“审而不判”情形下法官利益的分析。合议制中的“审而不判”可分两个层面来探讨。其一是合议庭主动性地“审而不判”。通常是对一些比较复杂，或社会影响较大或被施加较大压力的案件，合议庭为了推卸责任，转移压力，从而主动选择上报庭长、庭务会、院长或审委会。在这种情况下，组成合议庭的每位法官，包括审判长和主审人（或承办人）的个人利益是完全一致的。在这里他们可能不会如“形合实独”那样各自谋求大量的私利，但是他们可以通过上报案件来避免合议庭直接行使裁判权可能给整个合议庭及个人利益所带来的损害。所以说这种作法也是合议庭成员间接谋求个人利益的途径。其二是合议庭被动地“审而不判”。这主要是由于受到行政管理权的干扰所致。当庭长、院长对某一案件谋求个人私利时，其手中的行政权就是实现其目的的权杖。其可通过审批法律文书，要求合议庭在裁判前汇报案情等与法有据的或滥用职权的方式公开地或秘密地左右案件地最终裁判结果，从而最大限度地谋求私利。在行政领导通过各种合法与不合法的方式决定案件结果时，合议庭及其组成人员其实是通过沉默来的方式来实现和保护自己的个人利益的。
合议庭的每一个组成成员、庭长、院长等，凡是参与进某一具体案件的法官（庭长、院长首先是法官），必然在这一案件的审理进程当中具有或多或少，或合法或违法的个人利益，这是由人的社会性这一特征所决定的，是不可避免的。但是这种利益依附于司法权之上，其实现相对于当事人利益和实现要容易的多。而且这种利益通常是以牺牲当事人合法的、可期待的利益来实现的，其在司法权威的保护下必将优先于当事人的诉讼利益而实现。合议庭制度设计中的缺陷和漏洞，增强了法官在以合议方式审理的案件中实现其个人利益的动力，创造了更好的机会。
法官之所以无所顾及地，为了最大限度地谋求个人利益，而导致“形合实独”、“审而不判”等现象的发生，合议庭中的主审或承办人制度的实行以及合议制和独任制的混合适用是罪魁祸首。
首先，法官在合议制与独任制中交叉任职，使法官将独任制中的思维习惯和操作方式带到合议制中，从而导致法官特别是主审（或承办）法官以独任制的审理方式来控制、主导合议制案件的审理。独任制和合议制相比较，从谋取个人利益的角度看，前者明显要比后者便捷、安全。人都有趋利避害的思维习惯，既然独任制更有利于法官实现其诉讼中的个人利益，则独任审理的制度、理念、方式对法官思维的影响必然要广、要深于合议审理。所以用独任审理的理念来组织参与合议庭，最终形成“形合实独”的状况就不奇怪了。
其次，“从管理学上审视，只要有固定的组织存在，就必然要有对该组织的管理活动，哪怕这种组织极其微小；只要这种组织是常设的，对该组织的管理活动就必须是经常的、不断的。”6所以审判长选任制度改变了合议制度上的审判长的临时性质，这种改变使作为一种审判方式的审判长制度行政化。审判长制度同时改变了合议制度上的审判长的职责与权限，从而导致审判长权力行政化。审判长制度还改变了合议制度上的审判长的地位，审判长成为一种隐性的行使审判权的行政职务，使法官级别行政化。这一系列的行政化所衍生的结果就是合议庭制度行政化，进而使案件的审理行政化，同时行政化的合议庭反过来又深受行政职权的干涉，行政管理与案件审理的趋同化倾向比较明显。
三，关于合议制改革的思考。
1，正确认识和合理解决法官在诉讼中的个人利益问题。如前所述，法官的个人利益在合议制度下是不可避免的。然而法官的个人利益有合法与非法、合理与不合理之分。对法官合法合理的在案件审理中需要满足的个人利益应给予合理的引导，使其通过合法的途径、合理的范围来实现。而对于法官在长期的司法审判中所形成的非法利益，和利用手中的司法权谋取这种非法利益的思维与行为，均应坚决给予制止。
2，适用独任制和合议制的法官不得交叉审理案件。即将法官区分为独任法官和合议法官。独任法官只能适用简易程序审理简单的案件，不允许其参加任何合议庭，除非其不再担任独任法官而改任合议法官。同理，合议法官相应地只能组成合议庭，参与适用普通程序审理的案件，不得审理适用简易程序的案件。在把案件分流管理的同时，对法官也实行分流办案。如此，合议法官只能通过参加合议庭来行使审判权，其不再存在把独任制的理念混合到合议庭之中的情况。从而使合议法官能够集中精力参与合议庭对案件的审理，否则其将失去法官所享有的审判权。其实，在这种分流制度下，合议法官将不再会主动或被动地放弃其享有的唯一的权力-----合议权，“形合实独”的问题将会彻底的得以解决。
3，取消合议制中的审判长、主审人、承办人制度，将与合议制相关的法官划分为“事务性法官”和“业务性法官”。事务性法官主要从事程序性的工作，而业务性法官则主要从事实体性工作。事务性法官与业务性法官互相配合，共同完成合议制的案件审理。两者之间的配合可以有两种方式。一是合议庭完全由业务性法官组成，一个合议庭配备一名事务性法官，事务性法官不参加合议庭，但是专门为合议庭服务，受合议庭支配。二是事务性法官与业务性法官共同组成合议庭，事务性法官只能有一名，不参与案件的实体审理和评议，仅负责其它业务性法官交待的程序性事务。设立这种制度的目的是为了彻底地保障合议庭组内部每一位法官都不受所谓的审判长、承办人、主审人所拥有的特殊身份和基于这种身份而享有的特殊权力的干扰，从而真正平等地参与合议庭。
合议庭成员的平等性，是保障合议庭制度成功实施的核心因素。合议庭成员的平等，首先表现在身份的平等上，其次表现在权力的平等上。审判长选任制多于其它合议庭成员的权利，无论是程序性的还是实体性的，都在不同程度上破坏了合议庭成员之间的平等性。在庭长、院长担任审判长时更是体现出行政职权对审判权平等行使的干扰。而将原来合议庭中享有特权的审判长、承办人、主审人从合议庭中剔除，从而保证“合议庭各个成员彼此之间是独立的，不论级别、地位如何，各成员均有自己的独立地位和人格，能在理性的指导下独立作出判断和决定，或独立选择自己认可的意见和主张。” 7“法官个体独立是合议庭独立的前提和基础，如果合议庭成员是独立的，则合议庭作为一个整体也是独立的。在这一意义上，所谓合议庭独立，其主旨实质上是在强调合议庭成员个体的独立，至于合议庭之独立，则是其当然结果。” 8这就使合议庭法官独立与合议庭独立，与法院独立相对应，从而形成合理的、完善的、系统的审判权独立的制度。
在该制度中事务性法官的职责主要包括法律文书和材料的送达，接受当事人提交的证据材料，组织当事人庭前交换证据，主持庭前庭后的调解工作，接待来访的当事人，接受合议庭的委托制作法律文书，组织开庭审理、庭后合议等。业务性法官的职责则比较简单，那就是参加庭审，各自撰写审理报告，参加合议，签署法律文书。其它工作不但业务性法官无需为，更禁止为。这是因为，合议庭事务中，总有一部分由一人进行比较合适，而若由合议庭组成人员中的一人来履行这一职责又容易产生合议庭成员在职权的行使中不平等性。为了中和与平衡这一矛盾，选择一个与合议有关，但又不是合议庭成员的专职服务人员来操作，就能较好的解决这一问题。
关于合议庭成员各自撰写审理报告的问题，“合议庭法官评议案件时，不仅仅是对案件的最终裁判结果进行表决，或者是对某一法官的裁判意见表示同意或不同意，而必须充分展示其对案件的整个心证过程。”9这个应当公开的心证过程，在笔者所设计的这种制度下，每位合议庭成员都需针对案件独立地制作书面的审理报告。此种作法，不但为事务性法官在合议庭的指挥下制作法律文书提供了便捷、可靠的依据，保证合议庭在评议案件时合议庭成员的相互独立，互不干扰，同时也杜绝了合议庭成员放弃评议或简单附合他人意见的可能，还破解了所谓的评议中的“发言顺序限制原则”，加强了法官对案件的深入把握和高度参与。
“强化合议庭的职能也是“审”与“判”的内在关联性所决定的。审理权与裁判权应当具有内在的统一性。只审不判或只判不审都不符合审判工作的内在规律。要实现审理权与裁判权的统一，必须强化合议庭的职能。”10 故审判合一也是设计这一制度的题中应有之意。法律文书由事务性法官在各业务性法官的监督下，综合各位合议庭成员提交的审理报告制作完成后，由所有合议庭成员分别审查核对，无异议后签名。只有在通过组成合议庭的所有业务性法官的签名后，法律文书方能生效。当然其前提是彻底取消庭长、院长的审核权。从根本上清除合议庭中行政管理的印记。 作者：王小卫
注释：
1、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
2、左卫民、汤火箭著《合议制度基本特征分析》，载《云南法学》2002年第2期，第23页。
3、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第2期，第124页。
4、石献智著《审判长选任制的缺陷刍议》，载《商法研究》
2002年第6期，第3页。
5、左卫民、吴卫军著《“形合实独”：中国合议制度的困境与出路》，载《法制与社会发展》2002年第2期，第64页。
6、张晋红著《审判长制度与合议制度之冲突及协调——兼论合议制度的立法完善》，载《法学评论》2003年第6期，第124页。
7、汤景桢著《论合议庭独立审判》，载《当代法学》2003年第5期，第147页。
8、孙军著《强化合议庭职能的几点思考》，载《人民法院报》2002年第7期，第61页。
9、张永泉著《论合议庭制度》，载《法律科学》2001年第5期，第15页。
10、江必新著《论合议庭职能的强化》，载《http://www.law-star.com/pshowtxt?keywords=&dbn=lwk&fn=080-2004-3-305.txt&upd=6》