江苏省连云港市人民政府


连政发〔2009〕58号




市政府关于印发连云港市重大行政决策事项听证暂行办法的通知


各县、区人民政府，市各委、办、局，市各直属单位：

《连云港市重大行政决策事项听证暂行办法》已经市十二届政府第10次常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。




二○○九年四月七日





连云港市重大行政决策事项听证暂行办法



第一章 总 则



第一条　为进一步增强行政决策的科学性、民主性，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和相关法律法规规章规定，制定本办法。

第二条　市政府组织重大行政决策事项听证，适用本办法。

法律、法规和规章对重大行政决策听证另有规定的，从其规定。

第三条　本办法所称重大行政决策听证，是指市政府以召开听证会的形式对属于本办法规定范围的事项作出决策之前公开听取公民、法人和其他组织的意见和建议的行为。

第四条 听证应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见和建议，保障其陈述意见的权利。

除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行，接受社会监督。

第五条 重大行政决策事项在组织听证前，重大行政决策事项起草部门或者建议单位应当就听证事项进行合法性、可行性论证。



第二章 听证范围



第六条　法律、法规、规章规定应当听证的决策事项，应当依法组织听证。

第七条 市政府全体会议或者常务会议研究的社会涉及面广、涉及重大公共利益和与人民群众切身利益密切相关的下列重大行政决策事项，经公示后存在重大争议的，应当组织听证。

（一）制定的行政措施、规范性文件，发布重要的决定和命令；

（二）编制的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及法律、法规规定由市政府编制的其他规划、计划；

（三）住房和城乡建设管理、城乡环境保护、公共卫生、安全生产等重大事项；

（四）可能对生态环境、城市功能造成重大影响的政府直接投资的重大建设项目；

（五）制定的文化、教育、医疗、卫生、社会保障、促进就业等政策措施；

（六）调整城市供水、供气、公共交通等公共事业收费标准。

（七）市政府认为应当听证的其他决策事项

前款规定的重大行政决策事项因涉密、不可抗力、情况紧急须即时决定等原因，可以不进行听证。



第三章 听证组织和听证参加人



第八条　市政府组织重大行政决策事项听证，由市政府指定或者委托有关部门负责。

市政府或者市政府指定或委托的有关部门为该听证事项的听证机关。

第九条 听证由重大行政决策事项起草部门或者建议单位提出听证方案，报经市政府批准后实施。

第十条　听证参加人包括听证员、记录员、陈述人、旁听人。

听证员是指受听证机关指派，组织实施听证的人员。

记录员是指受听证机关指派，负责听证会会务及记录的工作人员。记录员设1-2名。

陈述人是指出席听证会并就听证事项进行陈述的人员。

旁听人是指经自愿报名，听证机关确定，参加听证旁听的公民、法人和其他组织的代表。旁听人的人数及产生方式由听证机关确定。

第十一条 听证员中设听证主持人1名。听证主持人由听证机关在听证员中指定。

第十二条 听证主持人履行下列职责：

（一）主持听证会；

（二）决定陈述人的发言顺序；

（三）决定延长听证会时间；

（四）决定中止听证会;

（五）维持听证秩序；

（六）听证会结束后，组织听证评议，提出听证报告；

（七）其他应当由听证主持人履行的职责。

第十三条 听证员中设其他听证员2名，协助听证主持人主持听证，可以在听证过程中询问陈述人，在听证评议时发表对听证事项的处理意见。

第十四条 陈述人包括公众方陈述人和经办方陈述人。公众方陈述人由下列人员组成：

(一)与听证事项有利害关系的当事人；

(二)了解听证事项的专家；

(三)与听证事项有关并提供相关事实的人员；

(四)听证机关邀请的人大代表、政协委员和有关专家。

经办方陈述人由听证事项起草部门或者建议单位代表组成。

第十五条 听证机关应当根据听证事项的性质、复杂程度、影响范围等情况，科学合理确定、分配陈述人名额。

陈述人人数一般为10人以上20人以下，其中公众方陈述人应当占陈述人总数的2／3以上。

第十六条　听证员、记录员与听证事项有利害关系或者有其他可能影响听证会公正的，应当回避。

陈述人可以在听证会开始前向听证机关提出听证员、记录员回避的申请。

听证员是否回避，由听证机关决定；记录员是否回避，由听证主持人决定。



第四章 听证程序



第十七条　听证机关应当在听证会举行前20日通过新闻媒体或者政府网站等向社会公告拟进行听证的重大行政决策事项的主要内容，听证会的时间、地点、参加听证会人员的条件、报名办法等有关事项。

第十八条　公民、法人和其他组织及其代表要求作为公众方陈述人参加听证会或者进行旁听的，应当按照听证公告的规定，在听证会举行前15日向听证机关提交报名申请。

报名申请采取网上报名和提交书面申请书两种方式。听证机关应在市政府网站上公布报名申请书格式。

报名申请书应当载明个人简历、通讯地址、联系电话、专业特长、对听证事项的意见摘要等内容。

第十九条 听证机关应当在听证会举行10日前确定参加听证会的公众方陈述人名单，并通知其参加听证会，同时告知拟进行听证的重大行政决策的内容、理由、依据和背景资料。

第二十条 听证机关应当在听证会举行10日前将参加听证会的公众方陈述人名单通过市政府网站和新闻媒体向社会公布。

第二十一条　陈述人应当按时出席听证会并陈述意见。不能出席听证会的，应当在听证会举行前3日书面告知听证机关。

经听证机关同意，公众方陈述人可以委托他人出席听证会或者提供书面陈述材料。听证机关认为有必要的，可以要求公众方陈述人提供书面陈述材料。

第二十二条　听证会按照以下程序进行：

（一）记录员核实听证会参加人员到会情况，宣布听证事项、听证会纪律，宣布听证员、记录员名单；

（二）听证主持人宣布听证会开始，告知陈述人有关权利义务，询问是否提出回避申请；

（三）经办方陈述人就听证事项的内容、理由、依据和背景资料予以陈述说明；

（四）公众方陈述人对听证事项陈述自己的观点和意见。

（五）经办方陈述人对公众方陈述人提出的问题和意见作出说明和解释，必要时，听证主持人归纳公众方陈述人和经办方陈述人分歧焦点，引导双方陈述人就争议焦点进行质证和辩论；

（六）听证主持人作总结性发言，宣布听证会结束；

（七）听证员、记录员、陈述人对听证会笔录审核无误后签名。

第二十三条 陈述人认为听证会程序违反本办法的有关规定，可以向听证主持人或者听证机关提出。听证主持人或者听证机关应当予以答复。

第二十四条 听证主持人应当保证每个陈述人必要的发言时间，必要时，可延长听证会时间；经听证主持人同意，陈述人可以以书面或者其他方式进行陈述。

第二十五条　听证主持人和其他听证员可以询问陈述人。陈述人应当客观真实地回答听证员的询问，但对与听证事项无关的问题，经听证主持人同意，可以不作回答。

第二十六条　陈述人可以就听证事项的陈述意见提交有关证据材料；必要时，听证主持人也可以要求陈述人提供有关证据材料。听证会结束后才能提交证据材料的，应于听证会结束后3日内提交。

第二十七条 陈述人发言和辩论结束后，经听证主持人同意，旁听人可以就听证事项发言。

第二十八条　出席听证会的陈述人和旁听人应当遵守听证会的纪律，不得有妨碍听证会秩序的行为。

对违反听证会纪律的，听证主持人应当予以制止；拒不改正的，可以责令其退场。

听证过程中发生听证会无法继续举行的情形，听证主持人可以中止听证。

第二十九条　有下列情形之一的，听证机关可以延期举行听证会：

（一）公众方陈述人出席人数少于应出席人数一半的；

（二）陈述人临时提出听证员回避申请，不能及时更换听证员的；

（三）其他应当延期的情况。

根据前款第（一）项的规定延期超过2次的，经听证机关决定，可以重新选择公众方陈述人，按程序组织听证会。

第三十条　听证会笔录应当如实记录听证会的过程和陈述人的意见，并经听证主持人、其他听证员和记录员签字。

第三十一条　听证机关可以邀请新闻媒体派记者参加听证会，报道听证会情况。

第五章 听证纪要



第三十二条　听证会结束后，听证主持人和其他听证员应当进行听证评议。

对听证中提出的合理意见和建议采纳情况及其理由在听证结束后15日内以书面形式告知陈述人，并以适当形式向社会公布。

第三十三条　听证机关应当在听证会结束后3个工作日内，根据听证笔录和评议意见制作听证纪要。听证纪要应当实事求是地反映听证会的情况。

第三十四条 听证纪要包括下列内容：

（一）听证的事项，组织听证的理由、依据；

（二）听证会的参加人员；

（三）陈述人陈述的主要事实，观点、意见和建议；

（四）对听证事项赞同的意见；

（五）对听证事项的分歧意见；

（六）对听证意见的分析和处理建议；

（七）听证主持人认为需要载明的其他事项。

第三十五条　听证机关应当在听证会后5个工作日内将听证纪要送达各听证员、记录员签名。

第三十六条　听证机关应当在听证会后7个工作日内将听证纪要报市政府。

第三十七条 听证纪要应当作为市政府作出重大行政决策的重要依据。



第六章 法律责任



第三十八条　按照本办法规定应当听证的事项而未组织听证并造成不良影响和重大损失的，由监察部门或者上级机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

第三十九条　有下列情形之一的，由监察部门或者上级机关对主要负责人和直接责任人员给予通报批评；情节严重的，给予行政处分：

（一）听证机关违反本办法的规定公告听证会事项、遴选公众陈述人，在社会上造成不良影响的；

（二）经办方陈述人无正当理由不出席听证会或者拒绝在听证会陈述的；

（三）经办方陈述人在听证会陈述不实或者提供虚假信息的；

（四）听证员违反听证程序，致听证会严重混乱或者被迫中止听证会的;

（五）听证纪要严重背离听证会情况的。

第七章 附 则



第四十条　听证机关组织听证应当提供必要的场地、设备和其他工作条件，不得收取费用，听证经费由财政予以保障。

第四十一条 各县、区人民政府，市政府各部门可根据本办法,制定具体实施办法，并按照《连云港市规范性文件备案审查暂行规定》（连政发〔2004〕105号），报市政府备案

第四十二条　本办法自发布之日起施行。


用人单位在经营发生困难时，为了降低人力资源成本，通常会采取裁减员工的方式，也就是《劳动合同法》中规定的经济性裁员。经济性裁员的本质还是用人单位与部分员工解除劳动合同，但是这种解除，不是用人单位与员工的自由协商，也不是用人单位违法解除，所以只需按照正常的支付经济补偿金的方式解除即可。因此，经济性裁员就更需要有严格的适用条件和程序，而衡量一个经济性裁员的行为是否合法，就应当用司法审查的标准来衡量。

一、什么叫经济性裁员。用人单位需要裁员的人数在二十人以上或者虽不足二十人但是占职工总数10%以上的，才是经济性裁员，否则用人单位要想解除与劳动者的劳动关系，只能采取协商解除甚至是违法解除的办法，一一同被解除人员签订解除协议。

二、经济性裁员的适用条件。与1994年颁布《劳动法》规定的经济性裁员的条件包括破产整顿和严重困难相比，2007年颁布的《劳动合同法》增加了“转产、技术革新、经营方式调整”和“客观经济情况发生变化”两个条件，实际上是对经济性裁员的适用条件进行了放宽。破产整顿的情况比较容易界定，但是对于“生产经营发生严重困难”，《企业经济性裁减人员规定》进一步指出了需要达到“当地政府规定的严重困难企业标准”。事实上大部分地区对于严重困难企业的标准定位模糊甚至是没有，如有的地区出台了企业生产经营发生严重困难并已出现亏损,已采取“停止招工”、“停止加班加点”、“清退劳务性用工”、“降低工资”等全部措施满半年仍然亏损且生产经营状况无明显好转等含糊规定。在司法实践中很难操作，因此绝大多数法院在认定困难企业的时候采取了通过公司审计报告或财务报表的方式来查验是否达到了严重亏损甚至资不抵债濒临破产的情形。

三、经济性裁员的程序。司法实践中审查经济性裁员是否符合程序性标准，主要审查以下几个方面：1、是否提前三十日向工会或全体职工说明情况；2、裁减人员方案是否包含了人员名单、裁减时间、实施步骤；3、裁减方案是否根据职工和工会的意见进行了修改、完善；4、是否报告了劳动行政部门并听取意见；5、支付的经济补偿金是否符合法律规定及按约支付。6、在裁减人员中是否包含了法律禁止裁减的人员及优先留用的人员。在这里特别强调一下第4方面和第6方面的问题。对于经济性裁员向劳动行政部门报告的问题，司法中不认为是行政许可审批事项，只是一种事先告知的行为，但是在司法审查中，如何证明用人单位与劳动行政部门进行了沟通，存在一个举证问题。因此用人单位往往在进行经济性裁员时，经常会采取获得劳动行政部门回函的书面文件方式，这样的文件有利于向职工进行解释说服工作。第6方面中关于优先留用和不得解除的情形，往往容易被用人单位忽视。忽视的原因是，法律规定不得解除的 “危、伤、病、孕、老”人员，往往被用人单位视为“包袱”，容易考虑优先裁减，但是劳动法之所以强制性地保护这些人员，是为了平衡经济发展与困难群体的保护，不至于使得困难群体流向社会，从而让用人单位担负社会责任。

四、经济性裁员的后续义务。主要包括两个方面：一个方面是用人单位要为裁减人员开具失业证明，从而使得被裁减人员可以享受政府的一些政策性补贴和优惠；另一个方面是如果用人单位六个月内重新招用人员的，应当优先招用被裁减人员。

通过裁减少数的人员，从而使得濒临破产、生产经营亏损严重的企业减低成本，置之死地而后生，避免企业走向破产，从而为更多的人提供就业机会，为市场经济的发展注入活力，也不失为一个避免损失扩大化的方法，但是我们必须看到，裁员必然是对部分劳动者权利的一种侵犯，因此我们更应该严格地适用法律，以使得这部分已经被侵犯权利的劳动者不再受到更大的侵犯。通过牺牲少部分人的权利来为更多的人谋取更多的权利，或许才是经济性裁员的本质和初衷。

作者 李闯 单位：河北三和时代律师事务所