1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》首次将督促程序规定到法律中，对于方便债权人快速获得执行依据，维护债权人的利益，节约诉讼成本有着重要的意义。但是由于法条规定得过于简单，实践操作不变，出现被申请人滥用异议权，浪费申请人时间、诉讼成本和法院的人力、物力的现象。2001年1月21日最高人民法院施行了《关于适用督促程序若干问题的规定》，对督促程序的适用作了更详细的规定。从近十年法院的情况来看，适用这一程序的案件并不多，支付令案件占民事、经济纠纷案件总数的比例不高，使得当初立法原意得不到实现。为此，2012年新修改的后的民诉法对督促程序做了完善，加大了对当事人提出异议的审查力度，完善了督促程序与诉讼的衔接，方便了当事人，降低了诉讼成本。但是，在目前只有民事诉讼法关于督促程序的几条规定下，司法实践操作仍有不便。如，受理支付令的管辖法院，民诉法第二百一十四条只规定：债权人可以向有管辖权的基层人民法院提出，何为有管辖权，并没有明确；进入后续诉讼后的管辖法院也没有明确；对于债务人提出的异议，是如何审查；以及后续诉讼的相关问题均没有明确。本文试图通过结合相关的立法和司法实践经验积累等方面进行分析，进而推动督促程序的运行。

　　一、关于督促程序及后续诉讼的管辖问题

　　确定级别管辖和地域管辖是适用督促程序时首要确定的问题。《民事诉讼法》第214条第一款规定：“债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合下列条件的，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令。”据此，这条规定直接明确了督促程序的级别管辖即基层人民法院，相对于民诉法第二章第一节的级别管辖来说，这个是特别的规定，督促程序不适用该章节的规定。也就是说，无论申请支付令的金额是多少，都由基层人民法院管辖，基层人民法院不得以金额太大，不由他们管辖为由拒绝受理，也排除了除基层法院外的其他法院对适用督促程序的管辖权。

　　对于督促程序的地域管辖，根据民诉法第214条，只是规定债权人可以向有管辖权的基层人民法院提出申请，至于何为有管辖权并不明确。笔者认为，督促程序作为民事诉讼活动中的一项特别的程序，即便他具有操作和适用条件的特殊性，但是民诉法的基本原则和基本规定仍需遵守。所以，督促程序的地域管辖问题仍应该收民事诉讼法第二章第二节的地域管辖的限制。申请支付令的案件，向哪个有管辖权的人民法院申请取决于争议的法律关系的性质及民诉法关于地域管辖的规定。如因为合同关系请求给付金钱的，可以根据《民事诉讼法》第23条的规定，由被告人住所地或合同履行地人民法院受理支付令的申请。

　　新民诉法修改后的217条第二款规定：“支付令失效后，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。”据此，督促程序终结后，直接转入诉讼程序，这就意味着，后续诉讼也是由受理支付令申请的法院管辖，但是由于支付令的受理不受标的额的限制，进入诉讼程序后，将会出现两种情况，一种是根据案件金额，属于基层法院管辖的范围的，由基层法院管辖；一种是标的额过大，已经超出基层法院一审的受理标的额，与民事诉讼法规定的级别管辖冲突的，如何处理管辖权问题。笔者认为，已经申请支付令的案件进入诉讼程序涉及的标的额超过受理支付令的基层法院的受案范围的，却仍由该法院管辖，就违背了级别管辖的规定，因此，应该由该基层法院将案件报请有管辖权的上级法院审理，如此也可以解决涉案标的额过大，基层法院审理压力大的问题。

　　二、关于债务人提出的异议审查问题

　　从1991年规定督促程序以来，二十多年的司法实践，适用这一程序的案件，被申请人提出异议的较多，而法院对异议进行审查却没有立法依据，只能裁定终结督促程序，一些被申请人就利用这一漏洞认为的拖延时间，逃避债务，牵强附会，故意提出一些不实的书面异议，滥用异议权，终止督促程序，徒增讼累，极大的伤害了申请人的积极性，也造成社会对督促程序价值怀疑。正是基于异议审查的立法缺失问题，2012年的民诉法修改完善了这一规定。217条新增了对债务人提出异议的审查，从而确保债权人的利益。但是审查异议是否成立，是仅限于形式审查还是进行实质审查，这是新民诉法修改后的一个新问题。在司法实践中，一些审判人员认为，除了最高院《关于适用民诉法若干问题的意见》第221条规定的以缺乏清偿能力为内容的债务人异议不影响支付令外，对债务人提出异议的无论是否有理由均不予审查，而应一律裁定终结督促程序；有的法官则就债务人的意义是否依法提出的进行刑事审查，而不进行实质审查。笔者认为，鉴于在司法实践中存在不少债务人滥用异议权，导致督促程序无果而终结，债务人无法适用督促程序而迅速得以执行的现象，应当对债务人提出的异议进行实质审查，以遏制滥用异议权的现象。

　　法院对债务人提出异议的审查应该包括但不限于最高人民法院《关于适用督促程序若干问题的规定》的第7、8、9条的规定，实质审查的内容还应该有：①债务人提出的异议的期限是否超过；②异议是关于债务是否合法、债务是否到期；③债务人提出的债务是否到期，申请支付债务的客体是否是金钱或者其他有价证?唬虎苌昵肴耸欠褚丫?鹚摺?br>
　　三、关于督促程序的后续诉讼问题

　　修改后的民诉法第217条第二款规定，支付令失效的，转入诉讼程序，但申请支付令的一方当事人不同意提起诉讼的除外。这一规定将督促程序与诉讼程序衔接起来，规定债务人提出异议审查成立后，督促程序就转入诉讼程序，就可以在债权人和债务人之间合理的分配程序利益和诉讼风险。这种诉讼衔接既实现了债权人的诉讼价值，也防止了债务人规避法律，滥用异议权，对债权人的异议权也是一种约束。但是目前法律规定的这种衔接，只是为诉讼提出立法依据，但实践中的操作又出现了这样的问题，如转入诉讼程序后审判庭的确定、诉讼程序的确定和审限的确定问题。

　　督促程序终结转入后续诉讼后，对于审判法庭与审判人员的确定，民诉法没有规定，但鉴于督促程序和诉讼程序都是民诉法规定的程序，没有涉及到职能、法律关系性质的转变，仍应由原来受理支付令申请的审判庭及审判人员继续审理，一来因为原来的审判人员了解案情，也与当事人沟通，既可以缩短阅卷时间，又可以方便当事人与法官之间的沟通、协调，以提高案件的效率。

　　对于转入诉讼程序后是适用简易程序还是普通程序的问题，既然已经转入诉讼程序了，就应该受民诉法关于通常的诉讼程序的法律规定限制。适用简易还是普通程序，取决于案件的性质，事实是否清楚、权利义务关系是否明确、争议大不大的。

　　关于转入诉讼程序后，审限从何时起算问题，民诉法只是笼统的规定在督促程序终结后，转入诉讼程序，没有明确案件的审理期限从何时起算。笔者认为，督促程序的后续诉讼程序的审限起算时间，应该从法院确定转入诉讼程序时开始。转入时，所有的时间起算和计算均按照通常的诉讼程序计算，以便于保障当事人充分享有诉权。

　　（作者单位：广西富川瑶族自治县人民法院）
司法部


司法部关于印发《司法行政机关行政许可文书格式文本（试行）》的通知


各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：


为了依法规范司法行政机关行政许可实施与监督工作，根据《中华人民共和国行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》以及《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则（试行）》的规定，我部制定了《司法行政机关行政许可文书格式文本（试行）》，规定了司法行政机关依法实施行政许可工作中最常使用的二十四种行政许可文书的格式规范，现将格式文本及使用说明印发你们，请遵照执行。


司法部对具体行政许可事项的申请文书及其他文书的格式文本另有规定的，依照其规定。司法行政机关制发的各种行政许可文书，应当加盖本机关“行政许可专用章”；颁发的各种行政许可证件，应当加盖本机关印章。

在使用格式文本过程中出现的问题，请及时报部，以利进一步修改完善。


二〇〇四年十一月二十九日

司法行政机关行政许可文书格式文本（试行）


目 录

一、行政许可申请书（示范文本）
二、行政许可补正材料通知书（行政许可法第三十二条，程序类文书）
三、行政许可受理通知书（行政许可法第三十二条，程序类文书）
四、行政许可不予受理通知书（行政许可法第三十二条，程序类文书）
五、行政许可延期通知书（行政许可法第四十二条，程序类文书）
六、行政许可特别程序告知书（行政许可法第四十五条，程序类文书）
七、行政许可听证公告（行政许可法第四十六条，程序类文书）
八、行政许可听证告知书（行政许可法第四十七条，程序类文书）
九、行政许可听证通知书（行政许可法第四十八条，程序类文书）
十、准予行政许可决定书（行政许可法第三十八条，实体类文书）
十一、不予行政许可决定书（行政许可法第三十八条，实体类文书）
十二、变更行政许可决定书（行政许可法第八条，实体类文书）
十三、准予变更行政许可决定书（行政许可法第四十九条，实体类文书）
十四、不予变更行政许可决定书（行政许可法第四十九条，实体类文书）
十五、准予延续行政许可决定书（行政许可法第五十条，实体类文书）
十六、不予延续行政许可决定书（行政许可法第五十条，实体类文书）
十七、撤销行政许可决定书（行政许可法第六十九条，实体类文书）
十八、注销行政许可决定书（行政许可法第七十条，实体类文书）
十九、撤回行政许可决定书（行政许可法第八条，实体类文书）
二十、吊销行政许可证件决定书（行政许可法第七十条，实体类文书）
二十一、撤销行政许可赔偿决定书（行政许可法第六十九条，实体类文书）
二十二、变更（撤回）行政许可补偿决定书（行政许可法第八条，实体类文书）
二十三、行政许可申请材料接收凭证（凭证类文书）
二十四、行政许可文书送达回证（凭证类文书）


《司法行政机关行政许可文书格式文本（试行）》使用说明

一、 关于格式文本的制定依据。制定格式文本，主要是根据司法行政机关实施《行政许可法》和部颁《司法行政机关行政许可实施与监督工作规则（试行）》的需要，按照《行政许可法》的要求，结合司法行政管理的实际，将司法行政机关实施行政许可活动（包括部分监督活动）的各道程序、各个环节所需制发的各种文书加以格式化、规范化，防止在制发行政许可文书环节出现瑕疵或错误，以确保各级司法行政机关严格依法实施行政许可。


二、关于格式文本的内容及分类。此批规定的格式文本，涉及行政许可申请、受理、审查、决定、变更、撤回、延续、撤销、注销、听证、特别程序等各道程序、环节的文书格式，共计二十四种。除《行政许可申请书》外，根据各自的用途和功能，分为三类：一是涉及实施行政许可实体性内容的文书格式（简称实体类文书），如《准予行政许可决定书》，有十三种，即格式十、十一、十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九、二十、二十一、二十二。二是涉及实施行政许可程序性内容的文书格式（简称程序类文书），如《行政许可补正材料通知书》，有八种，即格式二、三、四、五、六、七、八、九（其中格式文本四、五、七、八为较重要的程序类文书）。三是涉及实施行政许可过程中具有证据作用的凭证类文书格式，如《行政许可文书送达回证》，有两种，即格式二十三、二十四。


三、关于格式文本的体例和使用方法。鉴于司法行政机关实施的各类行政许可的差异性及实施过程中可能遇到的情况各不相同，除个别文书格式（如接收凭证、送达回证）可固定、共用外，其他格式文本均为示范性的要素式格式文本。各文书所列内容为法定要件和相关公文制作的必备内容。制作具体文书时，应当按照规定的各类文书基本格式要求，根据办理每一项行政许可事项的法定要求、必备内容要件及个案的具体情况予以制作。部分文书制作的特别要求及适用范围，详见相关格式文本的注释。


四、关于行政许可申请书的格式文本。此批文本所列申请书格式为通用示范格式文本，只适用于司法部对具体行政许可事项的申请书格式文本没有特别规定的行政许可申请事项。如果申请人未按此格式文本提交申请书，只要实际上符合申请书的法定要件，应予接受。司法部对具体行政许可事项的申请书格式文本另有规定的（如申请设立律师事务所、申请领取律师执业证等），依照其规定执行，不适用该文本。关于各项行政许可事项的申请书格式文本，司法部将在原有格式文本基础上，根据《行政许可法》的要求，结合相关规章的修改，进行修改完善，拟陆续制发，以供各地司法行政机关统一启用新的各项申请书格式文本。


五、关于行政许可文书文号的编制办法。文书文号分两种，分别用于司法行政机关制发的实体类行政许可文书和程序类行政许可文书（两类文书划分详见格式文本目录）。文号编制办法：实体类文书：（例）“司许决字（2004）（年度代码）第1号（当年度此类文书发文序号）”；程序类文书：（例）“司许通字（2004）第1号”。在文号中是否增加行政许可项目类别简称，如：“律”（律师管理）、“公”（公证管理）等，请结合各地实际情况自行确定。


六、关于行政许可专用印章。根据《行政许可法》的要求和目前国家行政机关普遍采取的做法，司法部和依法具有行政许可职能的地方司法行政机关制发各种行政许可文书（包括实体类和程序类）应当加盖本机关行政许可专用章。但对准予行政许可，需要向被许可人颁发的行政许可证件（种类详见《行政许可法》第三十九条规定），应当在证件上加盖本机关印章，不使用行政许可专用章。地方司法行政机关行政许可专用印章式样，可参照司法部行政许可专用印章式样，按相关印章规格要求，自行制定。


鉴于实施行政许可工作较之原行政审批工作有许多新的要求和区别，按《行政许可法》的要求，规制、使用相关专用文书格式文本的工作，尚在起步、探索阶段，缺乏实践的积累和成熟的经验，因此，特将这批格式文本作为试行文本。今后需在试行过程中根据实际操作情况和各地意见以及需要补充的文书种类，逐步加以修订和完善。



文本下载:
http://www.legalinfo.gov.cn/ggl/2004-12/15/content_168259.htm