关于推进和规范县供电企业改革若干问题的意见
国家经贸委
印发《关于推进和规范县供电企业改革若干问题的意见》的通知
国经贸电力[2000]971号
各省、自治区、直辖市经贸委(经委)：
现将《关于推进和规范县供电企业改革若于问AAA题意见》印发你们，请结合本地区农村电力体制改革实施方案，认真贯彻执行。
县供电企业改革是农村电力体制改革工作的重要内容。这项改革涉及面宽、问题多、矛盾大、政 策性强，各地经贸委(经委)要切实负起责任，加强领导，认真组织，做好协调监督工作，及时解决 改革中出现的矛盾和问题，按时完成县供电企业改革的各项任务。
国家经贸委
二OOO年十月十三日
关于推进和规范县供电企业改革若干问题的意见
为进一步贯彻落实《国务院批转国家经贸委 关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意 见的通知》(国发[1999]2号)精神，推进和 建立现代企业制度，规范农村电力市场秩序，减 轻农民用电负担，提高县供电企业经济效益和社 会效益，促进农村电气化事业和农村经济的发 展，现提出以下意见。
一、县供电企业都要进行规范的公司制改 革，要坚持县为实体、一县一公司和县乡(镇) 电力一体化管理的原则，原则上一县一个供电营 业区。各地区要按照国家经贸委批复的农村电力 体制改革实施方案，加大改革力度，加快改革步 伐。
二、直供直管县供电企业和上划省电力公司 直接管理的县供电企业，要改革为省电力公司的 子公司。国家电力公司要加快子公司改革的步 伐，首先要加快子公司改革的试点工作，年内要 完成试点县的改革，并在总结试点经验的基础上 全面推开直供直管县供电企业的改革工作。
三、趸售县供电企业在上划直接管理过程 中，省电力公司要规范运作，加强企业内部管 理，进行财务并帐和统一核算。各地方政府和电 力企业要创造条件，积极配合，做好交接工作， 并共同安置好分流人员，共同处理好债权、债 务。与电网建设无关的债权、债务，由当地政府 负责处理。
四、趸售县供电企业由省电力公司代管的， 应按照国家经贸委办公厅《关于转发国家电力公 司关于更售县供电企业代管办法(试行)的通 知(国经贸厅电力〔1999〕103号)要求进行规范代管，要注意防止重代管、轻管理的问题发生。
五、县供电企业的代管是一种过渡形式。代管期间，当地政府和省电力公司要积极创造条件，按照建立现代企业制度的要求，尽快进行公司制改革。具备条件的趸售县供电企业，也可直接组建有限责任公司或股份有限公司。
六、夏售县供电企业进行公司制改革时，要根据《中华人民共和国公司法》及有关法律法规的规定和国家关于农村电力体制改革的有关文件精神规范操作。公司组建后，继续执行国家或地方有关趸售县的政策。
七、县供电企业进行公司制改革时，要对有关债权、债务核实界定，做到产权清晰。具体出资比例，由出资各方商定。公司组建时，出资各方的资金必须及时足额到位。对分流人员和离退休人员要妥善安置，以维护社会稳定；
八、公司的出资，可以是投入该县农村电网建设与改造的资本金、所属电网现有生产经营性资产或货币。银行贷款不能作为出资。资产评估工作应由股东各方协商认可的、具有资质的评估机构进行评估，评估结果需经国有资产管理部门确认。
九、投资各方无偿占用的土地不作为股东出资。无偿上划的乡镇电管站资产、农村集体电力资产不作为出资，但可作为有限责任公司或股份有限公司的资产进行管理。用户的专用变压器及线路、国家明令规定淘汰或报废的供电设备、非生产性设施等不纳入评估范围。
十、县供电企业为政府和其他财政拨款单位向银行借的款，政府和其他财政拨款单位无力归还的，并入有限责任公司或股份有限公司核算范围并冲抵代表该县政府出资方的出资额；提供的借款担保，县政府有关部门应为此出具承诺函，当有限责任公司或股份有限公司因履行担保责任受到损失的，相应冲抵代表该县政府出资方的出资额。同时对一些效益好的企业提供的担保应相应取得反担保。
十一、自供自管县应按国务院国发[1999]2号文件精神，因地因网制宜进行改革。省电力公司可以通过参股、入股等方式，与自供自管县供电企业相互配合，共同创造条件，组建有限责任公司或股份有限公司。对厂网分开后的小水电站，省经贸委要会同有关部门确定合理的上网电量和电价，保证其合理收益。
十二、县供电有限责任公司或股份有限公司组建后，出资各方要严格按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，转变观念，改变工作方式，规范运作，避免公司的经营管理进行直接行政干预和多头管理。
十三、县供电企业要加强管理，牢固树立“人民电业为人民”的服务意识，坚持“电力为农村、为农民、为农村经济发展服务”的宗旨。
十四、各省可以根据此意见，结合当地实际情况，制定实施细则。
内容摘要:民事调解作为解决纠纷的一种方式,较于普通的裁判结案方式,有“案结事了、彻底息诉、节约司法资源”的优越性和易于执行性,且符合“大调解”的司法改革理念,故被法官大幅度地采用。但以拖促调、强迫调解、欺骗调解等违法调解现象也随之暴露出来,修改后民诉法首次明确了检察机关对民事调解案件的监督职权,填补了调解监督的空白点。如何正确把握调解监督条件,强化调解监督机制尤为重要
在当前我国法制化进程中,公民的法律意识普遍增强,民事纠纷案件呈大幅上升趋势,采取调解的方式解决大量民商事纠纷越来越凸现其强大的优势,诉讼调解日益受到各级人民法院和广大法官的青睐,已经成为民商事案件的主要结案手段。但法院调解制度也暴露出它的局限性和诸多不足,阻碍了调解制度作用的发挥。
以往,最高人民法院(法释(1999)4号)《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》认为“《中华人民共和国民事诉讼法》只规定人民检察院可以对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定提出抗诉,没有规定人民检察院可以对调解书提出抗诉。人民检察院对调解书提出抗诉的,人民法院不予受理。”据此,调解被排除在检察监督之外。2011年3月,最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,开始了在全国范围内对民事调解案件实行法律监督的破冰之旅。修改后的民诉法第14条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、第一百九十八条、第二百零一条、第二百零八条第二款等相关规定,明确地确立了调解监督的法律依据,有益于构建更加完整合理的民行检察监督体系。
一、 民事调解监督的立法价值
此次民诉法修改对民事调解监督的立法确认,是对最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》后,各地检察机关一年多实践成绩的积极回应,具有独特的立法价值。
一是强化了检察监督的效果。检察机关通过对确有错误的民事调解书的审查监督,可以从中发现并查处审判人员拘私舞弊等违法乱纪案件,从而遏制司法腐败的滋生和蔓延,保障国家、集体和公民的合法权益不受侵害,维护司法的尊严和国家法律的正确实施。
二是增强了检察机关的监督职能。作为法律监督机关的人民检察院,应当有权以公益代表的身份对违反国家政策、法律法规或违反当事人自愿原则的生效民事调解,采用抗诉或检察建议方式引起再审程序,把法律规定人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的范围扩展到生效民事调解,从而实现其法律监督的职能。
三是进一步促进了司法和谐。检察监督范围扩至民事调解,不仅能减轻调解监督机制的弱化对司法不公的致命影响,更有利于司法和谐。检察机关调解监督作用的有效发挥有利于形成安定有序的社会秩序,可以促使法院的调解活动在程序公正的轨道上运行。就民事调解的性质而言,作为人民法院定纷止争的民事调解,其实质是人民法院行使审判权的一种表现形式。而民事审判权作为国家公权力的一种,必须受到权力制约。因此,只有对民事调解进行有效的法律监督,才能保障公民的自由、法官审判权不被滥用[1]。
二、正确把握调解监督的条件
最高人民检察院与最高人民法院联合会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,第三条:“人民检察院对于已经发生法律效力的判决、裁定、调解,有下列情形之一的,可以向当事人或者案外人调查核实:(一)可能损害国家利益、社会公共利益的;”、“第六条:人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉”。修改后的民诉法第第二百零八条:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。”、“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉”。
据此,法律等相关规定把调解监督界定于“是否损害国家利益、社会公共利益”之上。鉴于民事调解所应遵循的自愿、合法原则,检察监督的范围还应建立在这两个原则的基础之上。
公共利益在外延上具有不确定性,与个人利益在边缘上呈交织状态,是一个模糊不清的概念。有的人认为,只有涉及到大多数公民的利益才足以形成公共利益,有的人则认为,只要是违法调解,就损害了法律的权威,危及人民群众对法律的信任,就是损害了社会公共利益[2]。笔者认为公共利益应做扩大解释。修改后民诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这里,法律并没有对公共利益有明确的界定,当事人之间的调解协议内容涉及到损害公共利益的,少之又少。若对此缩小解释,则民事调解案件能纳入监督范围的寥寥无几,对调解案件的监督等同虚设。
鉴于此,对损害第三人利益的调解案件当然进行监督。 损害第三人利益的调解案件客观存在,在司法实践中,这类案件数量甚至远远超过损害国家利益、社会公共利益的案件数量。检察机关作为法律监督机关,在维护国家利益、社会公共利益的同时,也负有维护广大人民群众合法权益的法定职责。因此,对损害第三人利益的案件进行监督,是维护司法公正的客观需要,也是检察监督权的应有之义[3]。
三、关于民事调解监督事由的具体设想
民事调解监督事由即检察机关审查应否抗诉(提抗)或检建的理由或根据,即调解案件的审查阶段,是调解监督之根本 。笔者认为应主要审查以下几个方面。
1、参与调解的当事人主体适格与否。 主要包括两个方面:一是民事行为能力欠缺。无诉讼行为能力人或限制民事行为能力人参与的调解活动时,无法准确的处分自己的权益,对这类案件,应当允许以此为由提起申诉。二是代理人无权代理[4]。
2、调解涉及内容违反法律规定。一是调解协议内容违反法律、法规禁止性规定。二是调解协议内容造成案外第三人损害时,为保护案外第三人合法权益,因此,对这类案件应允许案外第三人以申请人身份提出撤销调解协议的申请。
3、调解合意意思欠缺。一是违反自愿原则,实施强制调解行为。在调解申诉案件中,检察机关如何审查认定违反了自愿原则,没有客观尺度,取证困难,在司法实践上造成操作困难。往往只有申诉人的言语主张,因为无法审查,不能成为有效的抗点。 违反自愿原则主要包括两种:一是法官在调解活动中,违背当事人真实意思,强制调解或变相强制调解的。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的合意,如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解,法院就不能强制调解或变相强制调解,否则就违反了自愿原则。二是因对方当事人实施胁迫、欺诈而使当事人作出非真实意思表示的行为。笔者认为,在调解中,一方当事人实施胁迫、欺诈行为,违背了诚信原则,并借此获得不当利益,达成的调解协议即不是双方的合意结果,不具有正当性,对这类案件,应属监督范畴[5]。三是双方当事人虚假调解。修改后的民事诉讼法增加了第112、113条的规定,加大了对虚假诉讼案件的打击力度。双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益,相互勾结串通,以损害国家利益、社会公共利益或他人合法权益为代价达成调解协议的,法院对调解协议达成过程中事实、证据并不进行严格审查,这使虚假调解得以滋生。这类调解协议明显侵犯了案外人或社会公共利益甚至国家利益,当然包含于监督范围之内。
4、调解程序违法。调解监督的范围建立在合法原则的基础之上,不仅仅指实体上合法,还应包括程序法的规定。在程序合法方面,包括调解的启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、调解协议的确认、调解协议和调解书的生效、调解书的执行等程序方面都要符合法律的规定。
5、参与调解的法官问题。一是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的。这种行为必然会影响案件的公正审理 ,不仅造成调解结果的实质不公,还会破坏廉政建设和法律威严,牺牲了法律应有的正义。二是法官在调解过程中违反法定程序的。如有回避情形的法官未主动回避或未被申请回避,在调解中偏袒一方,遗漏必须参加诉讼的当事人等。法院违反程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战,进而影响司法公正,因而对于程序违法的民事调解进行法律监督,检察机关责无旁贷。
参考文献:
[①] 聂铄:“民事调解案件行使监督的思考”,载《当代法学》2001年第5期。
[②] 邵建东、“从三方面加强对民事调解的法律监督”ffice:smarttags" />2012年10月09日06:19 正义网-检察日报。
[③] 关金华:“析民事调解和仲裁裁决法律监督的论争”,载《国家检察官学院学报》2001第5期。
[④] 成效东、陶治平:“民事调解案件应当列入检察监督的范围”,载《人民检察》2000年第4期。