农民工劳动权益保护的难点与出路



山东经济桥律师事务所 娄本清



从百度搜索，点击“农民工”，显示共有1，900，000篇相关网页；点击“农民工工伤”，则有161，000篇相关网页。可见，农民工问题社会关注度之高。农民工劳动权益的保护问题多年来是一个难点问题。尽管党中央、国务院、各级政府非常重视，三令五申，也采取了多种方式试图解决这一问题，但是现实生活中，侵犯农民工合法的劳动权益的现象比比皆是。本人讲授《劳动法》课程多年，也在律师行业参与了真实的劳动保险、工伤等案件的处理。深知农民工权益保护的情况与艰难。本文从工伤角度探讨农民工劳动权益保护的难点与出路,以期抛砖引玉,希望大家讨论.

为说明问题，先举几个案例：

案例一：梁**工伤案

梁**，女，1984年生，住邹平县韩店镇开河村，身份证号码：37233019841014***。

梁**自2001年6月22日在邹平县第*棉纺厂工作至今。2004年元月18日梁**15时下班后（早班7时—15时），即回韩店开河村家中居住，第二天即19日早6时左右从家中赶往工作单位处工作车间上早班。当行至县城黛溪三路北外环路口时，被一辆机动车撞击致伤，肇事车辆逃逸，第三人当即被送往县人民医院救治，入院诊断为：脑挫裂伤、硬膜外血肿、枕骨骨折。2004年2月7日治愈出院。

梁**的父母及其亲属找到邹平县第*棉纺厂，要求支付资金住院治疗，厂里答复说，只支付保险赔偿金3000元，后经交涉未果，遂在律师的帮助下，于2004年2月13日向邹平县劳动和社会保障局提出“工伤认定”申请。邹平县劳动和社会保障局经审查后，即根据《民法通则》第十五条：“公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与户籍所在地不一致的，经常居住地视为住所”的规定,认定梁**住所为韩店开河村家中，梁**所受伤害系其上班的合理时间、合理路线上受到机动车伤害，依据《工伤保险条例》第十四条之规定：认定是在上班途中受到机动车事故伤害，符合工伤认定范围，确认因工作受伤。申请人不服向邹平县人民政府行政复议办公室申请行政复议。邹平县人民政府行政复议办公室经请示，于2004年8月16日下达邹复决字[2004]第5号行政复议决定书。用人单位又根据《行政复议法》与《行政诉讼法》到人民法院起诉，邹平县人民法院于2004年10月10日作出（2004）邹行初字第166号行政判决书。工伤认定结论发生法律效力后，经邹平县劳动争议仲裁委员会仲裁，作出邹劳仲案字[2005]第038号裁决书，裁决用人单位支付给梁**住院医疗、停工留薪待遇、一次性伤残补助金、一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金等共计59064.66元；并为梁**补交自2001年6月至2005年1月期间的各项劳动保险费中单位应当承担的部分；双方终止劳动关系。后用人单位对该裁决书提起起诉，法院经过调解结案。前后历时一年多时间。



案例二：赵**工伤案

赵**，男，50岁，住邹平县魏桥镇韩家村，身份证号码：372330551206***。

用人单位：山东**建筑工程公司。

赵**于2005年2月到山东邹平**建筑工程公司**项目部负责夜间保卫等工作。赵**在工作期间，接受该项目部的劳动管理，为该单位提供了有报酬的劳动。2005年5月8日24时许，当赵延海巡逻至该工地一堆放钢筋等施工材料的地方，便到停放此处的一辆三轮车内避风休息。凌晨1时许，赵延海从三轮车内下车时，不慎摔倒在地。天亮后被人发现，经邹平县中医院诊断，赵**骨髓损伤。

邹平县劳动和社会保障局局认为，赵延海与山东邹平**建筑工程公司之间已形成事实劳动关系，该工伤认定适用《工伤保险条例》；根据《工伤保险条例》第十九条第二款，《工伤认定办法》第十四条之规定，对于用人单位不予举证的，可以根据申请人提供的证据依法作出工伤认定结论。经对赵**一方提供的材料进行核实，确认赵**此次所受伤害是在其从事夜间保卫期间，因工作原因受到的意外伤害，符合在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到意外伤害的情形。

参照原劳动部办公厅《关于处理工伤争议有关问题的复函》（劳办发[1996]28号）第六条“对于职工在工作时间、工作区域因工作原因造成的伤亡，即使职工本人有一定责任，都应认定为工伤” 的答复，依据《工伤保险条例》第十四条第（三）项之规定，认定赵**此次所受伤害为工伤。

2005年5月9日凌晨发生工伤事故，赵**住进邹平县中医院，由于赵**是单身，家境非常困难，手术需要花钱便向项目部经理要钱，但该经理利用该情况，乘人之危，利用 赵**哥嫂不识字的情况，强行签订协议，支付1万元赔偿金妄图了事。由于无钱看病，赵**不得不手术后回家治疗。但回家后由于护理跟不上，只能第二次住进邹平县中医院，后转院到邹平县人民医院。

由于资金不到位，赵**的病情越来越重，双上肢与下半身面临瘫痪的危险。





从以上案例可以看出，农民工保险权益的保护，尚有很多漏洞。我们国家为了保护工伤职工的权益，于2003年4月27日颁布《工伤保险条例》，并于2004年1月1日正式实施。为配合条例的实施，劳动和社会保障部先后颁布《工伤认定办法》、《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》、〈关于贯彻安全生产许可证条例做好企业参加工伤保险有关工作的通知〉、〈关于工伤保险有关费率问题的通知〉、〈关于劳动能力鉴定有关问题的通知〉、〈非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法〉、〈因工死亡职工供养亲属范围规定〉等，各省、自治区、直辖市以及省以下的有些较大市也规定了相应的具体实施办法。相应法律法规规章，对保护农民工权益起到了非常重要的作用。特别是2003年3月20日劳动和社会保障部〈关于农民工适用劳动法律有关问题的复函〉、2005年〈关于确立劳动关系有关事项的通知〉（劳社部发[2005]12号），明确农民工与合同工、“正式工”，享有相同的劳动权益。这些法律法规规章及指导性意见，为农民工劳动权益的保护提供了强有力的法律武器。农民工工伤申请工伤认定的案件迅速增多，企业为职工参保的意识明显增强。据人民网2005年9月2日报道，截至2005年8月底，深圳市工伤参保职工人数已达500多万人，工伤保险制度已覆盖到区域内所属全部职工或雇工。其中，80％以上为外来农民工，成全国之最。江苏省参加工伤保险人数今年有望增

加100万。可见，工伤保险呈现乐观趋势。
　　但是，同时我们也看到，在工伤保险中也存在不可忽视的问题。主要表现在：

1、“临时工”意识。在不给农民工入劳动保险的单位，有大多数领导认为，农民工是临时工，他们是来打工赚钱的。发生工伤是他们意料之中的事情，风险应当共担，不应该让企业独自承担。

2、责任意识。有的企业领导，特别是个体、私营老板认为，发生工伤事故是由于职工违章操作，风险责任应当由职工自担。
水利部


水利前期工作项目计划管理办法


颁布日期：1994.12.07



水利前期工作项目计划管理办法
（1994年12月7日水利部水规计[1994]544号通知发布）
第一章 总 则
第一条 为了完善和规范水利前期工作项目计划的管理，集中各种资金加快水
利前期工作，提高水利前期工作质量和经费投入效益，搞好水利前期工作项目储备
，依据国家计委、财政部的有关文件精神，结合当前进一步深化水利投资计划体制
改革的要求，特制订本管理办法。
第二条 本办法适用于由部直属勘测设计单位承担的水利部安排各阶段前期工
作经费的各类前期工作项目。
第二章 水利前期工作项目的分类
第三条 按水利前期工作项目的经费来源以及工程项目的属性，分为直属项目
、地方项目、集资项目、部内单位项目、专项、其他项目，并划分为规划、项目建
议书（预可研）、可研、初设、其他、专项六大类。
第四条 部直属项目指由各流域机构、部直属勘测设计单位承担的大江大河大
湖治理、江河开发利用、跨地区、跨流域调水、优化分配水资源骨干工程的各阶段
前期工作。
地方项目指地方根据本地区水利发展规划开展的各阶段水利前期工作项目。
部内单位项目是指由部内各有关业务司局根据本专业规划工作需要，经批准后
，组织有关单位进行的政策法规研究、标准化及规程规范编制、行业发展规划等前
期工作项目。
专项项目是指由水利部与有关部委共同承担，并由国家专项安排的，涉及国家
经济发展宏观布局、资源优化配置等水利前期工作项目。其主项目是指基础性资料
、业务建设等。
第三章 水利前期工作项目的管理和立项程序
第五条 对水利前期工作项目，需申报《水利前期工作勘测设计（规划）项目
任务书》，经审查批准后方可开展工作。
第六条 各勘测设计单位应根据国民经济发展规划和水利发展规划要求，在编
制前期工作五年计划基础上，按有关要求编制《水利前期工作勘测设计（规划）项
目任务书》，经所在单位的主管领导批准后，报水规总院和规划计划司。拟在下一
年度安排前期工作经费的项目，一般应在本年度6月底前上报。上级主管部门在收到
任务书后，一般应在3个月内提出审查意见。在经审查批准后，方可开展该项目的勘
测设计工作。
第七条 编报《水利前期工作勘测设计（规划）项目任务书》的主要内容包括
：上阶段主要工作结论及审查意见，主要工作特性、立项的依据和理由、勘测设计
和科研试验大纲、综合利用要求、外协关系、阶段总工作量及经费、勘测设计工作
总进度（包括中间阶段主要成果及进度）等。
第八条 部直属项目及集资项目在满足上述条件的情况下，涉及跨流域、跨省
、跨部门的前期工作项目，由承担工作单位先行协调有关方面的关系和意见（必要
时由主管部门协调），并附有相应的意见，与项目任务书一并报部。
第九条 集资项目的经费安排原则上以地方经费为主，由集资各方共同承担。
各直属勘测设计单位在安排此类项目时，一般应是上一阶段的前期工作（包括规划
）已落实和可在近期开工建设的项目，并主要安排水电、供水项目，以及老少边穷
地区水利前期工作项目。在具有经部批准同意的下列附件时，可由项目业主牵头，
组织出资各方签订集资协议及有关合同：
1.地方委托部直属勘测设计单位承担该项目的委托书；
2.核定项目前期工作总经费，签订经费分担意向性协议；
3.回收前期工作经费协议；
4.勘测设计任务书。
第十条 部内单位项目实行由业务司局归口领导，并按规定编报项目工作任务
书，经批准后执行。
第十一条 规划项目的立项应有规划查勘报告；可行性研究项目的立项一般应
有审批的该河流域规划报告、项目建议书；初步设计项目的立项一般应有审批的可
行性研究报告。在上报各类《水利前期工作勘测设计（规划）项目任务书》时，应
按该项目的特点及规程规范的要求抓好制约建设立项的主要问题，保证勘测设计产
品的质量。
第十二条 一个流域内的规划项目，一般应在批准的大流域规划的前提下，由
流域机构根据本流域的特点，明确开展下一步规划工作的重点，排出规划工作的顺
序，明确工作内容、深度范围、规划完成时间等。带有研究性和收集资料性的工作
，应按其他类项目安排。
第十三条 对于一些开发目标单一，涉及矛盾较少的中小型水利前期工作项目
，可由承担勘测设计工作的单位提出报告，经批准后，可将其可研及初设两个阶段
合并工作。
第十四条 对于其他类水利前期工作项目，由项目承担单位编报立项报告。经
审查批准后，专项安排。
一些应在各阶段各项目内安排的其他类基础资料工作应在各项目中统一安排。
第十五条 水利前期工作项目的执行单价管理，在勘测设计单位走向市场部分
，按收费标准执行。部下达前期工作项目，考虑市场物价变化的影响，每年执行单
价由水规总院商规划计划司确定。
第十六条 对承担的地方项目和集资项目应按现行收费标准核定项目的工作费
用。部承担的经费按部考虑市场物价变化等因素确定的当年单价执行。二者差价作
为勘测设计单位对该项目的超前投入或集资。在该项目开工后，按工程概算核定的
数额，由项目业主单位按集资协议返回勘测设计单位，或由勘测设计单位作为工程
的投资，享有相应的权益。
第十七条 当若干单位共同承担一项目时，应由部明确总负责单位。在项目立
项前，须有各单位分工协议。各参与工作单位应与总负责单位协调工作，并将工作
成果交总负责单位，其成果报告产品质量由总负责单位负责。
第十八条 以部为主安排前期工作经费的项目，由部选择确定项目承担单位。
第四章 部属水利前期工作项目经费来源和计划安排原则
第十九条 部属水利前期工作项目经费来源主要有：（1）从每年国家下达水利
部的国家预算内非经营性基本建设投资中安排经费；（2）水利部直属事业经费；（
3）从基建投资回收的前期经费及水利前期工作基金；（4）其他经费。
前期工作项目在完成立项所必备的程序后，方可申请使用部属水利前期工作经
费。
第二十条 为了保证水利前期工作项目储备的需要，在水利前期工作经费安排
上，水利事业前期费一般用于规划、其他两大类以及基础资料的收集工作所需。水
利基建前期费一般用于可研、初设以及重要规划的补助。
第二十一条 开展水利前期工作应按“分级负责”的原则，充分发挥中央、地
方及各部门的积极性，共同搞好水利前期工作。部属水利前期工作经费主要用于第
二章第四条所述的部直属项目的前期工作。
第二十二条 工程的主要效益在一省之内，但为流域性治理规划中的大型骨干
工程的地方项目，其可研、初设，可申请使用部属水利前期工作经费，此类项目一
般由部直属勘测设计单位、流域机构与地方共同开展前期工作。由部直属勘测设计
单位、流域机构承担前期工作的集资项目，部承担的经费应控制在总经费的30％～
50％。
第二十三条 对老少边穷地区的水利前期工作，在工作经费上要予以适当照顾
。经费主要用于该地区的国际河流、边界河流治理、内陆河流控制性水利骨干工程
的水利前期工作项目和涉及国家经济发展宏观布局所需的水资源规划等。
第二十四条 各阶段的水利前期工作项目，均实行项目经费包干。
第二十五条 水利前期工作项目的预备费及质量保证金，在执行单价上涨时，
应首先动用预备费。在该项目经审查符合要求后，方可下达预留的质量保证金（5％
～10％）。
第五章 水利前期工作年度经费计划的编制下达、调整及检查
第二十六条 根据各单位上报的年度计划安排要求和国家安排本年度水利基本
建设投资中水利基建前期费规模及水利前期工作基金存款余额，参照水利前期工作
项目五年计划和当年的实际情况，按轻重缓急，编制水利前期工作项目经费年度计
划。
第二十七条 水利前期工作项目年度计划的安排，应重点保证延续项目和在本
年度内完成的可研、初设、重大规划项目的需要。
第二十八条 各单位在编制年度前期工作经费建议计划时，各项目应具备立项
条件，符合程序要求。在编制计划时，首先应审核、总结上一年度各项目的完成情
况、存在问题，提出本年度工作的重点及预计完成的项目。在计划报表中，应如实
填写各项内容，报送部有关单位。
第二十九条 水利前期工作项目的年度经费计划一般在本年度4月前下达。在每
年的7月下旬，各勘测设计单位根据半年计划执行情况，提出调整建议计划。9月下
达年度调整计划。下达年度计划和调整计划后，勘测设计单位应在20天内上报核备
计划。
第三十条 部有关单位和各流域机构要切实加强对各水利前期工作项目执行情
况的检查监督工作，严格计划管理。检查的主要内容应包括：
1.项目经费的到位、使用、完成情况；
2.对应经费的工作量完成情况及工作进度、质量；
3.外委项目的计划落实情况；
4.项目执行中各勘测设计单位的人员、力量配置；
5.集资项目的地方前期工作经费到位情况；
6.其他有关管理及存在问题等情况。
第三十一条 勘测设计单位不得擅自调整项目之间的经费计划安排。如确需调
整，应在上报调整计划时一并上报，经批准后，方可调整。
对在年度计划安排中不执行已批准任务书及计划安排，擅自扩大增加工作内容
，提高标准，改变工作内容，超越阶段进行工作的，由承担单位自负工作经费。凡
核定阶段总工作量的项目一般不得超过总工作量。如确因方案变动等原因，需增加
工作量和变动工作内容时，需报批后执行。
第三十二条 勘测设计单位应按统计报表制度的要求向有关单位上报季报、半
年报、年报和重点项目勘测设计简报。勘测设计单位年度决算应由勘测设计主管部
门按项目审核年度计划完成的形象进度、工作内容及总工作量后，按工程项目进行
年度财务决算。
第六章 水利前期工作项目的验收
第三十三条 水利前期工作项目在完成后，均应进行检查验收。项目的检查验
收依据是，经批准的项目任务书和执行过程中的各种变更批准文件。项目承担单位
要对项目的完成情况以及下一阶段工作的遗留问题等，作出评价报告。
第三十四条 通过检查验收，对于原计划外需要补充完成、进一步研究落实的
技术问题，应在检查验收以后，由原做工作的勘测设计单位根据审查的结论意见，
提出补充完成工作的任务书，明确补充工作量、内容、范围、深度、经费，按项目
任务书的报批程序报批后，方可安排补充工作的经费计划。
第三十五条 对于经验收、审查，未予通过的各类水利前期工作项目，以及包
括在原项目任务书中的工作内容，要按检查验收的结论意见，由原单位继续完成该
项目的前期工作，其经费由承担该项目单位自行承担。
第七章 附 则
第三十六条 各勘测设计单位可在本办法的基础上，制订本单位的具体实施办
法。
第三十七条 有关水利前期工作项目经费回收及水利前期工作基金建立的具体
管理办法，将另行制定。
第三十八条 本办法的解释权在水利部。
第三十九条 本办法自公布之日起开始执行。



文号：[水利部水规计[1994]544号]